一份关于市政建设PPP的指导意见即将出台，发文单位是住建部和财政部。
记者近日独家获悉，一份名为《关于在城市市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》发布在即。一位参与文件研讨、修订的内部人士告诉本报记者，该文件今年3月份起草以来，历经数次讨论、修改，现在已基本成型。“最后是以指导意见还是以通知的形式发布尚不可知。”
据透露，在城市污水处理领域厂网一体的PPP模式将在项目的新建、改扩建和运营中大力推广，项目补贴、贷款贴息等一系列政策措施将会推出。
8月26日，清华大学环境学院环保产业研究中心副主任、E20环境产业研究院执行院长薛涛对记者表示，污水处理厂的BOT模式已经非常成熟，如果不把管网打包进来，PPP概念与此前的BOT毫无差别。
厂网打包
坐在堆满文件的办公桌前，谈起近10年前的一个污水处理厂项目，北京大岳咨询总经理金永祥仍然记忆犹新。
2005年9月的一个下午，随着一台挖掘机和多台渣土车开进长沙西北环线长宁路立交桥南侧施工，长沙当时规模最大的污水处理厂——岳麓污水处理厂首期工程悄然动工。
岳麓污水处理厂占地184亩，设计总规模为日处理污水60万吨（其中一期工程为日处理污水30万吨），全面建成后，可将西长沙107平方公里范围内的各类污水全部拦截。
这个项目之所以被金永祥记住，并不在于其规模有多大，而在于它是国内第一个厂网打包建设的污水处理BOT项目，也是现在广义上的PPP项目。
据了解，虽然目前污水处理厂的市场化运作已经是行业主流，但管网的建设、运营仍然主要由政府指定的机构或国企去做。
有数据显示，目前城市污水处理新建污水厂60%都是用社会资本。据大岳咨询直接参与长沙岳麓项目的毕志清回忆，当时长沙市政府对于岳麓污水处理厂的配套管网建设也有融资需求，有的人认为，管网的建设运营可以单独拿出来融资，有的人认为，应该跟污水厂打包融资，最终各方讨论协商形成了当时的方案。
实际上，管网建设占了该项目投资总额的大头。大岳咨询提供的项目资料显示，污水处理厂一期工程估算投资约3.8亿元；而配套管网一期投资约4.2亿元，合计总投资约8.0亿元。
项目采用公开招标的方式寻找投资方，2004年9月长沙市政府专门成立岳麓污水处理厂招商领导小组，先后有5家投资商参加投标。招标标的为污水处理服务费单价（元/立方米），包括对应厂区的厂区污水处理服务费单价，对应配套管网的污水处理服务费单价，最终广东联泰-桂林排水联合体以低报价夺标。
“实际投资规模最后也控制得不错，厂区和配套管网实际总投资约6.6亿元，降低约20%；污水处理服务费单价约为0.9元/吨，低于平均报价0.2元/吨左右。”在毕志清看来，岳麓污水处理厂是长沙市水务领域的标杆项目。
不过，该项目在管网运营上并没有实现完全的市场化操作，而是拐了一个弯。
上述项目文件显示，污水管网虽然由项目公司长沙市联泰水质净化有限公司投资建设，但管网运营却委托给了长沙市政府指定的长沙市排水公司，由联泰与市排水公司签署委托管理协议，市政府单独向市排水公司支付运营费用。
毕志清认为，这是由当时的市场环境决定的，当年污水管网基本上是由政府指定机构或国有企业来运营，民营企业也没有相关经验，所以就把建设和运营分开了。“去年年底，市政府也在考虑把网上的几个泵站交给项目公司来运营，可以预见，未来厂网运营全部交给项目公司来做也是各方乐见的一个结果。”毕志清说。
PPP重点在“网”
政策即将出台，PPP大潮能给污水处理行业带来什么新机遇？提升管网的建设运营效率是业内期待的焦点。
作为水务行业的主管领导，住建部城建司副司长章林伟在7月份的一次PPP沙龙上坦言，现在厂、网分离，厂是一块肥肉，网都是骨头，最后政府的债务问题和政企相互之间运营关系的问题没有很好地解决。
薛涛认为，管网建设运营是污水处理行业卡脖子的一环，无论新建管网还是老旧管网的更新改造，都需要巨额的资金投入，把管网打包进污水处理PPP项目，促进管网投融资市场化是下一步的趋势。
记者注意到，一些城市污水处理厂受制于管网建设滞后，设施闲置“吃不饱”的情况时有发生。
住建部统计数据显示，2013年全国城镇污水处理厂运行负荷率为82.6%，截至2013年底，十二五规划全国新增配套管网建设任务完成50.5%，新增城镇污水处理能力完成58.9%。
同样是基于这一理念，金永祥认为，长沙岳麓污水处理项目的意义非同一般，虽然管网运营还是交给市排水公司来做，但与传统的政府指定有明显区别，至少名义上管网的业主是广东联泰集团投资的项目公司，项目公司以协议的方式委托排水公司运营。
“从名义上来说，项目公司对于管网运营有监督的权利，如果市排水公司做得不好，项目公司是可以与它解约的，这对于排水公司是一个重要的约束，也可以看作是管网运营体制的一种变革。”金永祥说。
业内人士认为，如果不算市场化程度较高的国有排水公司，例如深圳水务、北京排水集团，目前真正由民间资本运营污水管网的仍然很少。
然而污水处理厂的BOT模式已经非常成熟，如果不把管网打包进来，新提出的PPP概念与此前的BOT比起来毫无新意。薛涛对本报记者表示，要把管网纳入PPP模式，无论是项目权责边界，还是民间资本的回报模式，都比以往复杂，目前国内还没有典型的案例。
“配套管网的投资规模一般要超过污水处理厂的投资，甚至是后者的几倍，这么大的投资规模，如何让民间投资方愿意参与，关键是建立投资方对于地方政府的财政支付能力和履约机制的信任。”薛涛说。
事实上，在污水处理行业，政府拖欠污水处理费已成业内普遍现象。毕志清告诉本报记者，岳麓污水处理厂的污水费约9毛一吨，根据项目结构设计，其中2毛多钱是支付给管网建设成本的。“这样价格即使在当时也是很低的了。”
岳麓污水厂的污水费标准并未包括管网运营费用。薛涛认为，PPP项目要把管网的建设运营全算进去的话，总的污水处理费要达到3-4元/吨。地方政府在巨额地方债务的压力下，已然面临融资困难、支付困难，此时，财政部的支付背书，包括项目支付结构设计就显得特别重要。
长沙市一位水务局的官员对本报记者表示，BOT也好，PPP也好，任何一种模式的好坏主要看是否合适当地的发展状况，不赞成一刀切地搞PPP。
“对于PPP模式的污水处理项目，管网建设采用何种融资模式，建设运营费用是否加在污水处理费上，还是有其他更好的支付结构，目前还有待探讨，而两部委即将发布的PPP新政也必将影响各参与方的态度和选择。”薛涛说。
污水管网运营有望市场化
