住建部执业资格注册中心简报：适应行政审批制度改革，完善个人执业资格制度
今年初，国务院发文指出，将“非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项”，不再保留“非行政许可审批”，彻底将非行政审批打入历史的长河。为适应行政审批制度改革，各地也开始调整完善个人执业资格制度，例如河南省政府决定取消二级建造师执业资格注册项目。近日，住房和城乡建设部执业资格注册中心的简报推出“适应行政审批制度改革，完善个人执业资格制度”特刊，供大家参考。
住房和城乡建设部执业资格注册中心
简 报
编者按
我国勘察设计行业个人执业资格制度开展以来，对提高工程质量，规范市场管理体系，完善人才评价机制，促进国际交流合作等方面发挥了重要作用。但与发达国家相比，我国个人执业资格制度起步晚，情况复杂，目前还存在很多亟待改善的问题。部执业资格注册中心在做好日常考试、注册、继续教育等相关工作的同时，一直提倡要加强相关制度研究，提供有价值的分析报告。本期特稿推出研究报告《适应行政审批制度改革完善个人执业资格制度》，供广大读者参考。
本期特稿
适应行政审批制度改革
完善个人执业资格制度
行政审批是现代国家管理社会各方面事务的一种重要的事前控制手段。由于计划经济体制的巨大影响，行政审批在中国被广泛运用于许多行政管理领域，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。但随着中国社会主义市场经济的建立和完善，行政审批制度也不断显现出其体制性障碍的一面，行政审批制度改革迫在眉睫。本世纪以来，我国政府积极推进行政审批制度改革，分批取消和调整行政审批事项，加强对行政审批权力运行的监控，推动服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设，促进经济社会又好又快发展。
关于住房和城乡建设行业行政审批事项的调整一直备受社会关注，特别是针对企业资质和个人资格设置双重审批，社会议论颇多。个人执业资格制度何去何从,引人深思。本文将对此简要分析。
一、个人执业资格制度符合行政制度审批改革的初衷
（一）企业资质制度与个人执业资格制度建立的时代背景
我国建筑市场实施企业资质管理是计划经济向市场经济过渡的产物，政府通过制定资质标准来评定企业的资质等级，从而对企业招投标资格进行限制。这项制度在特定时期对引导建筑业企业的发展，维护建筑市场秩序，发挥了较大作用。
随着我国市场经济的发展，企业资质管理的弊端逐渐显现，主要有：一是资质的目的是保证工程质量，但企业资质是集体行为，工程质量发生问题时追责个人难，威慑力差，且问题企业可以改换牌子继续经营，造成工程质量责任终身制得不到落实；二是由于招投标条件门槛设置越来越高，一般二级（乙级）资质企业无法进入，造成市场上存在高资质企业出借资质（挂靠）的现象，干扰了市场秩序；三是企业资质标准把执业人员数量作为企业资质升级的重要条件之一，导致执业人员出借、挂靠证书现象十分普遍，加上企业资质评审的人为因素比较多，影响了企业资质管理的公正性；四是现行的资质管理标准带有浓厚的部门管理色彩，建筑业企业资质标准分为施工总承包、专业承包、劳务分包三大序列，每个序列又划分为几十个资质类别，过细的划分，使得相近专业的企业能力得不到充分发挥，减少了竞争机会；五是当企业施工业绩、人员数量、自由资金、工程质量、经营管理水平发生明显变化时，政府不能对企业资质进行有效的动态监管。
从境外发达地区管理经验来看，市场经济比较发达的国家，如欧美地区，侧重自由竞争，政府对企业没有定级制度，有的国家对企业有许可制度，但不分级，主要靠市场交易主体的相互制约。而这些国家都对关系公众利益和生命财产安全的关键岗位实施个人执业资格制度。
我部在二十世纪九十年代就根据市场经济体制要求，参照国际通行做法，对建设行业事关国家利益和公众安全的专业领域逐步建立个人执业资格制度。到目前为止，已基本建立了包括教育评估、职业实践、资格考试、注册管理、继续教育等一套比较完善的管理体系。个人执业资格制度的建立，从本质上讲就是按照公开、公平、公正、高效的原则对现行的行政审批制度的重大改革。
（二）个人执业资格制度符合政府职能转变要求
市场经济体制下政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府在市场监管职能中要管好的事就是制定法律法规，完善市场规则，规范市场秩序，确保工程质量和安全等。建立个人执业资格制度，通过资格考试保证关键岗位的人员具备必须的专业知识和技能；通过诚信和执业监管，强化执业人员在工程建设中的权力、义务和法律责任，建立行之有效的工程质量终身责任制，对提高工程质量，保障人民群众生命财产安全起到积极作用。个人执业资格制度集中体现了市场经济公平、竞争、法治的原则，符合政府职能转变的要求。
（三）个人执业资格注册统一管理有利于市场健康发展
注册审批是个人执业制度的重要环节，而建立执业资格制度的根本目的是执业监管。根据我国建设行业特点，执业人员随着工程项目流动量大，跨省市执业比较普遍。目前我部个人执业资格制度注册审批基本采取省、部两级管理，保证了个人执业跨地区服务不受限制。如果将一级注册师注册审批下放到省级建设行政主管部门，有利的是能减少审批程序，缩短审批时间，提高审批工作效率；不利的是给执业人员跨地区执业监管带来困难，一方面，执业人员在执业中产生质量事故或者违反职业道德时，省级建设行政主管部门不能直接对别的省的注册执业人员进行处罚；另一方面，省级二级注册师注册系统不联网也为执业资格注册查重带来困难，为个别注册人员挂靠到外单位注册埋下隐患。
二、正视问题，不断完善个人执业资格制度
（一）加强个人执业资格制度的立法工作
目前，建设行业执业资格制度除注册建筑师以国务院令形式颁布了《注册建筑师条例》，其它专业执业资格制度的单项法规都是以部门规章或者原国家人事部、建设部联合发文形式颁布相应规章，法律效力低，执行力度缺乏保障，尤其是处罚力度不够。
建议加强建设行业执业资格制度立法工作，建立类似《注册会计师法》、《执业医师法》的上位法的立法工作，完善我国建设行业执业资格制度法律体系，提高法律效力，满足市场经济体制下对执业人员职业道德和执业行为的要求。
（二）强化个人执业资格制度，建立完善的工程质量终身责任制
建设行业的企业资质制度在工程质量的保障上主要是通过企业内部的质量管理实现，对人员的法律责任未加明确。工程出现问题是由企业作为责任主体进行赔偿，这也是企业资质保留的原因所在。而国际上通行的注册师对工程质量的终身责任制实际上是在个人执业制度的基础上形成的，并通过工程保险体系模式强化注册人员在工程责任体系中的作用。
建议学习和借鉴国外已有经验，逐步建立以执业人员为主体的工程责任保险体系，与个人执业资格制度相配套。注册人员投保后，当工程项目出现问题时，由保险公司赔偿，同时注册人员保险费用与个人工程质量安全情况记录挂钩，出现的事故越多保险费用越高。由于保险费用计入工程建设（设计）成本，注册人员工程质量记录将成为业主考量的重点，推动注册人员接受市场选择，强化责任意识，促进工程质量的提高。
（三）加快个人诚信体系的建立
目前，个人执业资格制度诚信体系的基本框架已形成，但建设还不到位。诚信体系的信息采集、标准化要求还需要进一步落实。注册人员执业违法违规行为的执法和处罚力度不够，违法违规的执业成本低，使得企业和注册人员重视不够，执业过程中容易出现违规操作。
建议今后一方面加快诚信体系的相关立法及配套制度的建设，以法律形式明确相关责任，建立终身责任制；另一方面加快目前诚信信息库的建设，将诚信体系与市场监管有效衔接，使诚信信息成为业主选择注册人员的重要参考指标，促使执业注册人员更加重视诚信。
（四）推进企业资质与个人执业资格制度并轨，企业资质逐渐淡出
目前，我国建筑业实行企业资质管理和个人执业资格管理并行的双轨制管理模式，将个人执业人员数量作为企业资质的重要条件，对个人执业资格制度的建立起到了很大的促进作用，但也客观造成个人执业资格人证分离、变更注册频繁、个人资格证书和注册印章单位保管、限制注册人员流动等问题。另外，个人执业范围也受到企业资质的制约,造成执业人员资源的浪费。
建议加强对企业资质制度和个人执业资格制度的同步改革研究，制定出弱化企业资质管理，强化个人执业资格制度的工作目标和实施计划，加快完善个人执业资格制度的步伐，建立以个人执业资格制度为主体的工程质量责任体系。鉴于历史原因和专业领域的不同，现阶段我国可以有计划地取消企业资质等级，转为设计、施工等许可证制度，项目招投标主要和人员条件、技术能力、工程保险、诚信记录等挂钩，推动企业在培养人才和市场信誉上下功夫。
（五）加强行业自律
注册人员的管理分为两个层次。一方面是法律层面的由政府依法准入、依法管理；另一方面是一般性道德层面的由行业自律，需要依靠相关协会组织通过建立执业人员道德准则、实施会员监督来解决。同时，注册人员的合法权益也可以通过协会与政府的沟通得到保护。建议加快建立注册人员相关协会组织，加强行业自律。
勘察设计行业个人执业制度的建立是一个系统工程，需要很多配套政策和措施来支撑。虽然起步晚，尚有很多不完善的地方，但其体现了行政审批制度改革的方向，有利于规范市场管理，建立工程质量终身责任制，保障工程安全。我们要加强研究，不断推动个人执业资格制度的完善，让其发挥应有的更大的作用。
