中国人民大学王洪臣：进水超标导致出水超标，相关方应承担相应责任、形成合力

 近年来，部分城镇（园区）污水处理厂超标问题多发，一些地方人民政府、纳管企业、污水处理厂运营单位责任不明晰、履职不到位等问题比较突出，出现问题后相互推诿扯皮现象严重，引起社会各界高度关注。

近日，生态环境部发布了《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（下称《通知》），依法明晰了各方责任、推动各方履职尽责、规范环境监督管理。那么，相关方各应履行何种责任，推动问题解决？记者采访了中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣，对《通知》进行深入解读。

解读一、免责≠无责

运营单位依然对出水水质负责，认定处理超标责任需合理

《通知》明确，污水处理厂运营单位依然对出水水质负责，不得排放不达标污水。有变化的是，在两种条件下可以减轻或不予行政处罚。

条件一：运营单位出水超标，如果满足违法行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果这三点，可以不予行政处罚；

条件二：确因进水超标导致出水超标，运营单位一要主动报告，二要主动消除或减轻危害后果，三需行业主管部门或生态环境部门两方，或任何一方认定确实是进水超标导致的出水超标，则依法从轻或减轻行政处罚。

他表示，条件一有利于规范执法和公正执法，对于条件二的从轻或减轻行政处罚，有些运营人员不理解，既然确定不是我的责任，为啥还要处罚？

“《中华人民共和国水污染防治法》明确规定，超标排放水污染物的，要承担相应法律责任，污水处理厂运营单位也不例外。运营单位虽不能免责，但可根据与纳管企业签订的委托处理合同，依法追究上游企业责任。”他解释。

“要合理认定运营单位处理超标的责任。”王洪臣指出，这些规定旨在促进企业自主提升的积极性，兼顾公平，同时保障污水达标排放。

解读二、把好“进出水”质量关

运营单位不能随便承接项目，公开、报送准确的水质等情况“自证清白”

“《通知》特别提醒运营单位，在承接污水处理项目前，务必做好调查。”王洪臣指出。

调查哪些内容呢？《通知》强调，要充分调查服务范围内的污水来源、水质水量、排放特征等情况，合理确定设计水质和处理工艺等，明确处理工艺适用范围，对不能承接的工业污水类型要在合同中载明。

“要揽瓷器活，必须要有金刚钻。在运营之初就要搞清楚水质等状况，预测各种可能，千万不能什么活都接，出水超标了才关注进水特征。”王洪臣说，“开始运营后，就要睁大眼睛，及时发现问题，及时提出并采取对策，才有可能免责。”

《通知》规定，已接纳的项目中，如果发现“现有工艺无法处理的工业污水且无法与来水单位协商解决的，要书面报请当地人民政府依法采取相应措施。”

同时，运营单位还要做好“自证清白”的工作。他说，“事发之后，进水和出水都流走了，怎么知道出水水质超标是由于进水超标而不是因为运营不当？只能靠运营报告。”

因此，《通知》指出，实际运营维护阶段，运营单位要开展进出水水质水量等监测，定期向社会公开运营维护及污染物排放等信息，并向生态环境部门及相关主管部门报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息。

他提醒，“自证清白”生效的前提，是运营报告科学严谨且有深度。“以往，一些运营报告错误百出，工况与工艺参数不对应、工艺参数与水量水质不对应、同一水样的各指标不符合逻辑关系，既没有物料平衡、也没有能流核算，连季节变化都看不出来。拿着这样的运营报告，非但不能‘自证清白’，反而将自己搞成‘背锅侠’。”他说。

解读三、信守合同、信息共享

纳管企业与运营单位签订委托处理合同，确定纳管浓度、共享水质数据等

《通知》鼓励纳管企业与运营单位通过签订委托处理合同等方式，约定水质水量、监测监控、信息共享、应急响应、违约赔偿、解释和争议解决等内容。

王洪臣表示，这一规定有利于引导双方积极解决运营单位进水超标问题，当运营单位进水超标时，运营单位还可依据合同向纳管企业追责。

“双方直接以合同约定服务的方式进行合作，还可以协商确定纳管浓度，那么即使纳管单位未按预处理要求进行排放，也可支付一定费用，将污染物由运营单位负责处理，实现污水达标排放。当然，有关情况必须报送生态环境部门并依法载入排污许可证。”

他认为，这样的创新模式如果成功推广，可提高集中处理设施利用效率，避免预处理标准“一刀切”带来的弊端。效益最显著的一个情景是，近日发布的啤酒、发酵酒精和白酒行业排放标准修改，明确允许纳管企业和运营单位协商确定间接排放限值，当啤酒等行业废水排入碳源不足的城镇污水处理厂时，适当放宽有机污染指标，将同时有利于纳管企业和运营单位双方，有利于降低污水处理成本。

在合同约定的信息共享方面，《通知》首次提出纳管企业必须将检测数据与污水处理厂共享。王洪臣说，这有助于运营单位及时应对水量水质的冲击。如果纳管企业不主动共享数据，就要承担履责不到位的后果。

此外，他指出，在实际的环境管理中，纳管企业也需“自证清白”，因此要“依法按照相关技术规范开展自行监测并主动公开污染物排放信息，自觉接受监督”，用数据和客观信息回应运营单位的合理怀疑。反之，也要自行承担相应后果。

解读四、保护企业的生产力

地方政府合理编制城镇污水处理设施建设规划，确保运营费用有稳定来源

“生态环境保护是公共服务，政府履行好自己的法定责任是基础、是前提。”王洪臣表示。

《通知》明确，地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应履行编制水污染防治规划和城镇污水处理设施建设规划、筹集资金统筹建设城镇（园区）污水集中处理设施及配套管网和污泥处理处置设施、合理收费并确保运营费用来源等职责。

王洪臣指出，一些地方政府履职不到位，既没有合理编制城镇污水处理设施建设规划，也没有及时筹集资金按实际要求建设污水处理设施。

截至目前，全国污水收集管道超过100万千米、每日污水处理规模超过两亿立方米，在水污染治理中发挥着关键作用。但许多城市污水处理设施超负荷问题突出。

王洪臣调研了全国467座城镇污水处理厂，处理规模占全国总规模的25%，发现超过1/5的污水处理厂水力负荷率大于120%，约2/3的水力负荷率大于80%。

“当水力负荷率大于80%，除了个别特大型污水处理厂，一般都无法在出水达标的前提下计划性维修设备，设备长期带病运行，将随时导致运营风险。”他说。

他还发现，污泥处理处置设施建设也普遍滞后。一些污水处理设施变成了储泥池，存不住了就择机偷排。90%的污水处理厂的运营合同载明，应由政府负责污泥处理处置，或处理到一定标准运往政府指定场地，然而一些地方政府既不处理处置也不指定场地，甩给运营单位自行解决。

“另一个突出问题是一些地方多年不调价，公共财政又补不上，长期拖欠运营单位的运营服务费。只有合理制定并动态调整收费标准、建立并落实污水处理收费机制，才能确保污水处理运营费用有稳定的来源。”王洪臣表示。

他认为，地方政府应尽职尽责，保护好企业这个污染防治攻坚战中最重要的生产力。

解读五、合力共赢、关键时刻不“漏底”

相关方做好突发事件应急准备、处置预案，共同承担相应责任

《通知》还有一个高频词就是“应急”。在明晰各方责任时，《通知》特别强调了政府、纳管企业和运营单位都负有应急准备、应急处置等方面的责任。

政府应做好突发水污染事件的应急准备、应急处置和事后恢复等工作；

纳管企业在发生事故致使排放的污水可能危及污水处理厂安全运行时，应当立即采取启用事故调蓄池等应急措施消除危害，通知运营单位并向生态环境部门及相关主管部门报告；

运营单位应合理设置与抗风险能力相匹配的事故调蓄设施和环境应急措施，发现进水异常，可能导致污水处理系统受损和出水超标时，立即启动应急预案，开展污染物溯源，留存水样和泥样、保存监测记录和现场视频等证据，并第一时间向生态环境部门及相关主管部门报告。

在接到有关异常情况报告后，地方各级生态环境部门按规定启动响应机制。

王洪臣说，“只有相关方各有预案，形成合力，才能确保关键时刻不‘漏底’、应好急。”

同样，关于进水超标导致出水超标的问题，他建议，“各方都应向前一步，共同承担起相应的责任，才能有效推动问题的解决。”

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污泥没有出路威胁污水处理厂稳定运营

我国城镇污水处理厂处理规模已位居世界第一。目前，全国共建成并投入运营4000多座城镇污水处理厂，日总污水处理规模超过两亿m3，约占全球总污水处理规模的1/5，但仍有大批设施的运营既不正常也不稳定，不同程度地面临运营困境。

王洪臣团队曾调研了全国467座城镇污水处理厂，这467座污水处理厂日总设计处理规模约4500万m3，约占全行业总规模的1/4。

团队发现，污泥处置、水量超负荷与设备欠维护等问题，是威胁污水处理厂正常稳定运营并干扰其可持续运营最重要的几大问题。

污泥没有出路是威胁污水处理厂稳定运营的最大因素。在467座污水处理厂中，超过67%的处理厂污泥浓度大于4000mg/L，超过45%的处理厂污泥浓度大于5000mg/L，接近20%的处理厂污泥浓度竟然超过7000mg/L。

“如此高的污泥浓度，如何实现稳定运营?没有出路的污泥，只能憋在曝气池里，实在憋不住了就择机无序排放。此外，污泥没有出路也导致厌氧消化或好氧发酵等污泥稳定化设施建设缓慢，致使污泥更加没有出路，形成了恶性循环。”王洪臣指出。

尽管90%的污水处理厂运营合同载明，由政府负责污泥处理处置，或处理到一定标准运往政府指定场地，但是一些地方政府既不处理处置也不指定场地，甩给运营单位自行解决。

同时，许多城市污水处理设施超负荷问题突出。在调研的样本中，约2/3的污水处理厂水力负荷率大于80%，约1/3的大于120%，有5座污水处理厂大于150%。

高水力负荷运行的污水处理厂没有运行调控余地，不能应对水量水质变化，出水超标风险增大。当水力负荷率大于80%，除少数超大型污水处理厂以外，一般污水处理厂无法在出水达标的前提下倒池停水检修，而曝气器和二沉池吸刮泥机等无备用水下设备只有泄空才能彻底检修或更换。无法进行计划性维修的设备，长期带病运行，将随时导致运营风险。

调研发现，约1/2的污水处理厂曝气器超过两年没有泄空检修，约1/4的污水处理厂曝气器竟然长达6年没有泄空检修。

“应该认识到，污水处理厂实现稳定运营和可持续运营，是水污染控制的第一生产力，那怕是少部分处理厂运营不稳定，水环境都将面临威胁。”王洪臣说。

他建议，应突破污泥处理处置设施建设的瓶颈，补齐污泥处理处置短板。对于水力负荷率超过80%，尤其是满负荷或超负荷的污水处理厂，有关方面应加快设施扩建，使污水处理厂在适宜的负荷下运行等。