在PPP/特许经营协议纠纷中
政府方在什么情况下
可以“合同目的无法实现”为由
而提前终止项目协议？
在此情况下
社会资本方是否只能“坐以待毙”
而自担投入资金损失？
本文将从一起BOT合同纠纷案例出发
管窥司法实践中
对因“不能实现合同目的”
而解除PPP/特许经营协议的判断标准
以及在该法定解除事由成就时
如何确定赔偿或补偿责任的问题
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一 、裁判要旨
二、案例概览
1、案涉BOT项目的协议主体
2、政府方以社会资本方存在先期违约导致合同目的无法实现为由行使法定解除权而终止案涉协议
3、政府方与社会资本方因提前终止及终止赔偿涉诉
三、裁判规则解读
1、PPP/特许经营协议的“合同目的无法实现”如何评判？
2、政府方因合同目的无法实现而行使法定解除权，社会资本方是否应自担损失？
四、启示和建议
一 、裁判要旨
中节能环保投资发展（江西）有限公司与永新县工业开发区管理委员会合同纠纷案【（2015）吉中民二终字第241号】
PPP/特许经营协议生效后未履行完毕之前，一方当事人不履行协议约定或履行协议约定不符合协议要求，虽项目协议未明确约定该情形下另一方当事人有权解除合同，但，该当事人的违约行为已造成合同目的落空的结果，对方当事人有权依据《民法典》第五百六十三条（原《合同法》第九十四条）规定行使法定解除权。
在此情况下，政府方依法单方解除PPP/特许经营协议且无其他违约情形的，社会资本方应自担损失。但因社会资本方的劳动成果还可以再利用，结合公平原则及节约资源、减少损失等角度出发，政府方应当合理地补偿社会资本方的实际损失，具体损失金额结合庭审情况及司法鉴定意见综合确定。
二、案例概览
1.案涉BOT项目的协议主体。
2012年7月30日，就案涉江西永新县工业开发区污水处理BOT项目，社会资本方中节能公司与政府方永新县管委会签订了《特许经营权协议》等案涉协议，约定：永新县管委会授予中节能公司在特许经营期30年内独家进行案涉项目实施并取得污水处理服务费等权利；电镀企业产生的废水，由电镀企业自行处理达标后直接排放，不纳入本项目污水收集管网。
2.政府方以社会资本方存在先期违约导致合同目的无法实现为由行使法定解除权而终止案涉协议。
中节能公司自行委托第三方就案涉项目进行了环评申报，后江西省环境保护厅出具评估意见，明确“该污水处理厂……主要收集处理永新县工业园区一期、二期规划区域（除电镀集控区及皮革产业园）工业废水和生活废水”。2013年7月至9月，永新县管委会以中节能公司单方擅自把皮革污水排除在综合污水厂污水处理范围之外，导致合同目的不能实现为由，三次发函要求解除案涉协议。
3.政府方与社会资本方因提前终止及终止赔偿涉诉。
永新县管委会于2013年10月23日向永新县法院起诉要求解除案涉协议。中节能公司认为永新县管委会解除合同属单方违约，故反诉要求其赔偿因违约行为造成的实际损失费用。
经二审法院审理，认定永新县管委会有权基于合同目的不能实现而解除案涉协议，中节能公司的损失由其自行承担，但鉴于其劳动成果还可以再利用情况，认定永新县管委会应当合理地补偿其实际损失。
三、裁判规则解读
1. PPP/特许经营协议的“合同目的无法实现”如何评判？
（1）本案裁判时侧重违约结果的严重性致使合同目的落空。
本案中，法院认为，案涉协议已明确约定只将电镀污水不纳入污水处理厂，但中节能公司未经永新县管委会同意，在项目环评、报批阶段将皮革产业园的污水排除，事后也未沟通协调，而皮革产业系永新县工业园的支柱产业，这足以导致永新县管委会处理园区污水的合同目的不能实现，此系合同不能继续履行的根本原因。
就本案而言，法院围绕政府方是否有权解除协议的焦点问题，结合案涉协议所明确约定的污水处理范围、社会资本方前期工作实际履约状况、争议问题磋商情况以及项目所在地产业结构等方面，认定社会资本方未将皮革污水纳入污水处理范围导致案涉协议合同无法实现，即将该行为定性为根本违约，侧重于违约行为的严重性。
（2）类案裁判时也以违约结果的严重性足以造成合同目的无法实现而支持守约方行使法定解除权。
在福建省高级人民法院（2017）闽民终1121号特许经营合同纠纷案中，案涉污水处理厂已经建成投入运营，但因特许经营权人自身资金问题未缴纳电费造成污水处理厂被拉闸停电而停产。法院认为特许经营权人的行为构成违约且导致了污水处理厂正常运营的合同目的无法实现，还将严重危害社会公共利益和公共安全，因此实施机构依法可以单方解除特许经营合同。
综上，法院在认定PPP/特许经营协议“合同目的无法实现”时，判断的标准是违约结果的客观严重性，即是否实际剥夺了债权人的履行利益，使得当事人订立合同所追求的履行利益不能实现[1]。在PPP/特许经营协议纠纷实务中，违约结果的客观严重性，将重点考虑：协议条款约定、违约行为对合同目的实现的影响程度、违约后果是否能得到补救以及有无继续履行之可能等因素。在此基础上，进一步认定守约方是否满足行使法定解除权的实质性条件。
2. 政府方因合同目的无法实现而行使法定解除权，社会资本方是否应自担损失？
（1）本案系民事合同纠纷，法院在裁判时基于公平原则等角度，由政府方对社会资本方的实际损失给予合理补偿，不支持其他赔偿请求。
本案中，法院认定中节能公司根本违约行为导致合同被依法解除，永新县管委会亦不存在其他违约行为，因此中节能公司的损失应由其自行承担，永新县管委会并无赔偿损失的法律责任。对于中节能公司主张永新县管委会赔偿其财务利息、补偿费用的诉讼请求，不予支持。但是，法院认为，基于中节能公司的劳动成果还可以再利用及永新县管委会明确表示愿意补偿其实际损失，从公平原则及节约资源、减少损失等角度出发，永新县管委会应合理地补偿中节能公司的实际损失。就“实际损失”的具体范围，由法院根据司法鉴定意见和当事人举证质证情况予以认定。
此外，法院还指出，永新县管委会补偿该等损失后，中节能公司有义务将已支付对价的劳动成果及相关原始资料全部移交给永新县管委会。
上述案件审理时，法院将特许经营合同纠纷认定为民事合同纠纷，且基于社会资本方根本违约而相应适用民事法律规定，对其投入项目实际损失给予合理补偿。
（2）类案行政合同纠纷中，因社会资本方严重违约导致合同目的无法实现的，政府方按其实际损失给予相应补偿。
在最高人民法院（2020）最高法行申3732号特许经营行政合同纠纷案中，因特许经营权人未能按照协议约定提交正式图纸和施工进度计划的义务，为此影响了垃圾处理项目建设的推进，导致未能实现双方签订协议的目的。据此，法院认定政府方单方解除案涉特许经营权协议为合法行政行为。
在此基础上，法院基于《行政许可法》及相关司法解释的规定，认为该案不存在赔偿问题，仅按照实际投入的损失确定补偿数额，支持了特许经营权人前期已实际支出的平整土地、开工仪式、初步设计评审会、初步设计费用等。
综上，政府方因PPP/特许经营协议“合同目的无法实现”而行使法定解除权、且不存在其他违约行为的情况下，不论是基于民事合同法律关系还是行政合同法律关系，均有可能被判定对社会资本方已经实际投入的损失承担补偿责任。
[1] 见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编《民法典合同编理解与适用（一）》，第639页，人民法院出版社。
四、启示和建议
1. 对社会资本方而言
面对政府方提出提前解除PPP/特许经营协议的情况，需结合合同约定及法律规定判断：首先，政府方提出解除合同所依据的事实情况是否翔实、足以支撑其主张，以及梳理政府方可能存在的违约行为；其次，若存在相关事实，则需进一步判断其解除合同的行为是否符合法定或约定的程序；再次，应及时向政府方提出明确的解除异议，提出进一步磋商恢复履约等合理诉求；最后，如经协商无法解决，应当尽快通过诉讼或仲裁方式确认政府方解除行为无效。
此外，社会资本方在承接PPP/特许经营项目时，应当在项目协议中明确约定提前终止程序及提前终止时合理的终止补偿费用的计算公式；在项目履约阶段，应对自身为本项目所发生的各项成本、费用均保有明晰的书面记录，包括合同、支付凭证及相关财务账册的记载等。同时，结合协议约定，在政府方未支付终止补偿费用情况下，暂停移交项目设施和相关成果文件、资料。
2. 对政府方而言
在PPP/特许经营项目采购阶段，应委托专业律师团队等机构全面把控项目协议条款，重点明确政企双方履约责任边界条款、政府方单方解除合同情形、提前终止程序及提前终止时合理的终止补偿费用计算公式等条款，尽量通过合同约定的形式固定政府方的单方解除权利。
当然，若出现社会资本方严重违约行为且无纠正履约可能，导致项目合同目的无法实现的，政府方应当“当断则断”在法定期限内行使法定解除权，以避免逾期失权及项目损失进一步扩大。
来源：http://www.gxzxht.com/article/10091.html
