系列报道：《入海排污口监督管理办法（试行）》印发 全链条监管，守住污染入海的重要闸口

 

海洋环境问题的根子在陆上，入海排污口是陆源污染物进入海洋环境的最后一道“闸口”，是连接陆地和海洋的关键节点。加强入海排污口监管，对于从源头上减轻污染物排海压力、推进美丽海湾建设、保障海洋生态环境安全等具有重要意义。

近日，生态环境部印发《入海排污口监督管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），进一步明确了入海排污口设置、备案、监测、执法等具体监管要求，为规范和加强入海排污口全链条监管奠定了基础。

全国入海排污口底数逐步摸清

入海排污口确认需要几步？

“首先用无人机巡查一遍海岸线，再通过遥感图像解译，形成‘疑似排污口’清单，随后现场人员再用脚步丈量一遍海岸线，将所有排口记录下来，经过信息复核和热点区域精细核查，最终形成入海排污口排查结果清单。”回忆起当时的场景，生态环境部国家海洋环境监测中心张哲仍十分感慨。

摸排入海排污口底数，并不是一件容易的事情。无人机遥感、人工徒步排查、专家质控核查，“三级排查”的方式环环相扣。“在这个过程中，工作人员需要反复对重点区域展开搜索，以至于后来大家都成了当地海岸线区域的‘活导航’。”张哲告诉《环境经济》。

作为“十四五”持续改善水环境质量的“牛鼻子”，入河入海排污口排查整治已持续5年。

国务院新闻办公室2024年7月发布的《中国的海洋生态环境保护》白皮书显示，截至2023年底，全国已排查入海排污口5.3万余个，完成入海排污口整治1.6万余个，对改善近岸海域环境质量发挥了重要作用。

按照“有口皆查、应查尽查”要求，通过对入海排污口进行逐一摸排，逐步掌握了入海排污口台账。

“从2019年渤海地区入海排污口排查整治专项行动开始，生态环境部门对全国入海排污口开展了‘地毯式’摸底排查，在系统推进监测、溯源和整治工作的基础上，逐步摸清全国入海排污口底数。”生态环境部国家海洋环境监测中心正高级工程师林忠胜接受《环境经济》采访时表示，纳入台账管理的入海排污口数量大幅增加，所以需要通过出台《管理办法》，进一步明确入海排污口具体监管要求。

除了实践所需，《管理办法》的出台也是贯彻落实党中央、国务院决策部署的一项重要举措。据林忠胜介绍，党中央、国务院高度重视陆海污染协同治理，将加强入海排污口监督管理作为深入打好污染防治攻坚战、建设美丽中国的重要任务。2022年1月，国务院办公厅印发《关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》，要求“国家有关部门制定排污口监督管理规定及技术规范”。2024年1月实施的新修订的海洋环境保护法规定“国务院生态环境主管部门负责制定入海排污口设置和管理的具体办法”。

“入海排污口监管体制的建立，有利于从源头上减轻污染物排海压力、持续改善近岸海域环境质量、保障海洋生态环境安全，推动沿海城市高质量发展、支撑美丽中国建设，增强人民群众临海亲海的获得感和幸福感。”林忠胜总结道。

明确入海排污口定义和界限

说到入海排污口排查整治，对其认知不断深化的过程值得一提。采访过程中，林忠胜向记者介绍了其中经历的变化。

在2018年国务院机构改革之前，纳入管理的排污口主要包括工业企业和污水处理厂排放污水的口门。机构改革之后，生态环境部开展的入海排污口排查整治专项行动是对排污口的一次全面摸底。“这次排查的对象与以往有所不同，将所有类型的排污口均纳入了排查范围。”林忠胜说。

目前，新修订的海洋环境保护法给出的权威定义和分类是：“入海排污口，是指直接或者通过管道、沟、渠等排污通道向海洋环境水体排放污水的口门，包括工业排污口、城镇污水处理厂排污口、农业排口及其他排口等类型。”

林忠胜告诉记者，在明确定义的基础上，再根据排污口责任主体所属行业及排放特征，对入海排污口进行细化分类，明确管理边界、责任主体认定、管理类别、动态管理台账和信息平台建设，以及设置、备案、监测、执法等具体监管要求，最终形成了《管理办法》。

值得注意的是，《管理办法》将所有类型的入海排污口全部纳入监管，实现了全面覆盖。

“过去排污口监管的主要对象是工业排污口和城市污水处理厂排污口等，但排查发现沿海地区存在大量规模以下养殖排污口、生活污水散排口等，并存在违规设置、污水直排、借道排污等问题。”林忠胜表示，《管理办法》与当前正在开展的入海排污口排查整治工作相衔接，将监管对象覆盖到排查发现的所有类型排污口。

林忠胜还向记者提到了排污口管理中的一个细节，“根据有关法律，入河排污口和入海排污口分别实行审批制和备案制，在监管中需要加以区分，但此前实践中的管理分界并不清晰。比如，一些位于海岸线以上、受潮汐影响显著的河道两侧的排污口，到底是按入河排污口监管，还是按入海排污口监管？”林忠胜表示，《管理办法》从依法行政和有利于落实监管职责的角度，明确管理范围和界限，采用法定海岸线作为入河入海排污口的边界，明确法定海岸线向海一侧的排污口全部纳入入海排污口监管。这是首次给出如此明确的定义和界限，对于未来入海排污口监管工作的顺利开展具有重要意义。

工作人员开展排污口排查整治工作。

分类管理、全过程监管

据张哲观察，入海排污口不仅数量巨大，而且类型复杂。

怎么管？《管理办法》明确，对入海排污口实施分类管理，避免“一把抓、一刀切”。

据林忠胜介绍，按照入海排污口对海洋生态环境的影响程度，兼顾考虑目前监管基础，将其分为重点管理、简化管理和一般管理三类。对工矿企业、工业及其他各类园区污水处理厂、城镇污水处理厂排污口实行重点管理；对规模化畜禽养殖、规模化水产养殖排污口实行简化管理；对实行重点管理和简化管理之外的入海排污口，实现一般管理。

具体来看，不同类型排污口排放的污染物对海洋环境的影响不同，之前的管理基础和今后的管理需求也有差异。

“以重点管理的排污口为例，虽然这些排污口数量占比只有3%，但是其海洋生态环境影响不可忽视，对其监督管理的要求也是最严格的。”林忠胜进一步解释，比如重点管理排污口的设置需要论证设置合法性及对海洋生态环境的影响，并编制论证报告；在自行监测方面，需开展自行监测和流量监控；在监督监测方面，监测频率或抽测比例要求最高。

另外，对于一般管理的排污口，它的特点是数量多、分布广、影响相对较小但管理基础相对薄弱。

《管理办法》不仅将其都纳入监管范畴，还通过规定“海域派出机构重点抽查对象”的方式，自上而下督促地方将工矿企业雨洪排口、工业及其他各类园区污水处理厂雨洪排口、规模化水产养殖排污口、大中型灌区排口、农村生活污水散排口等管起来。

“防止出现‘只在形式上把一般管理的排污口纳入监管，实际工作中不好管的就不管’的情况。”林忠胜说。

林忠胜总结道，对入海排污口实施分类管理，既保障对影响较大的排污口的管理“力度不减”，也对量大面广的“疥癣之疾”实现“从无到有”的监管。

除了分类管理，《管理办法》的另一大亮点就是设置论证和备案等规定。

《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十七条规定，入海排污口位置的选择，应当符合国土空间用途管制要求，根据海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府生态环境主管部门备案。

“对新设置的入海排污口进行论证备案，是法律规定的必选动作。”林忠胜介绍，在法律规定的基础上，《管理办法》对备案的事中、事后监管要求进一步细化。

一是对不同管理类别排污口的论证要求有所不同。对实行重点管理和简化管理的入海排污口责任主体，要求其论证入海排污口设置的合法性及对海洋生态环境的影响等，并编制入海排污口设置论证报告；对于实行一般管理的入海排污口，要求责任主体在备案登记表中论证排污口设置的合法性等即可。二是明确了由谁来负责设置论证，即入海排污口责任主体负责设置论证工作。三是明确了论证的具体内容，包括论证是否符合有关法律法规以及对海洋生态环境的影响等。

为妥善解决历史遗留问题，对于《管理办法》实施前在用的入海排污口，由于部分排污口以往未被纳入管理范围，没有履行过备案或审批手续，如规模以下水产养殖排污口、农村生活污水散排口和一些雨洪排口等。针对此类排污口，《管理办法》结合入海排污口排查整治给出了妥善的解决方案，规定按照排污口整治技术指南要求依法应当取缔的，备案部门不予备案；对于其他情形的入海排污口，责任主体于2025年3月31日前提交登记表，备案部门予以备案。

“需要注意的是，《管理办法》对入海排污口备案的要求是‘申请即备案’。也就是说，只要企业或个人提交材料，生态环境部门不对论证材料进行任何审核，就必须给予备案。”林忠胜表示，这实际上对生态环境主管部门后续的监管工作提出了更高的要求，必须通过监测、巡查、检查、执法等手段重点加强事中事后监管。

打造具有地方特色的监管模式

目前，全国排查出的入海排污口数量已经超过5万个。

“这里面包含数量巨大的海水养殖排污口、生活污水散排口、雨污混排的雨洪排口和沟渠等，在此之前并未纳入监管范畴，且存在诸多环境风险隐患。”林忠胜告诉记者，生态环境部门在不断完善入海排污口台账、实施整治的同时，也面临重大问题：排查发现入海排污口数量增加了几十倍，今后怎么管？

据介绍，对于这一难题，很多地方做了不少有益的尝试，为《管理办法》明确入海排污口监督管理有关要求提供了很好的借鉴和实践依据。

比如，山东省烟台市对不同类型排污口实施重点管理、一般管理、简化管理，基本建立健全了入海排污口分级分类监管体系，这一做法也被《管理办法》所吸收采用。

再如，浙江省将排查发现的所有入海排污口都纳入“浙里蓝海”信息系统管理，并通过在线监测、遥感监测等手段对重点入海排污口进行常态化监测监管，实现了生态环境综合空间管控与业务应用。

2023年，福建省福州市印发《加强入河入海排污口监督管理工作方案》，要求对排污口审批实行分类管理，工矿企业、工业及其他各类园区污水处理厂、城镇污水处理厂入河排污口的设置依法依规实行审核制。

林忠胜评价道，客观来说，《管理办法》实施后，将对地方排污口监管工作带来更多积极影响。

“我们与地方调研交流时，地方最为关注的问题之一就是《管理办法》何时能够出台？这体现出地方目前对于入海排污口监管相关指导文件需求的迫切性。”林忠胜解释，以备案为例，目前各沿海地区虽然已出台了一些入海排污口的指导意见，但是由于缺少统一的规定和要求，各省（区、市）乃至同一省级行政区的各地市之间关于入海排污口的备案监管尺度不一。因此，必须有一套完善的顶层设计文件来指导地方开展入海排污口监管工作。

《管理办法》包含六章二十四条，从工作内容、工作流程、职责责任等各方面，明确了入海排污口监管的基本盘和框架、尺度等。在这个基础上，地方对入海排污口监管做到了有据可依。

林忠胜建议，今后，地方可在《管理办法》大框架指导下，进一步结合当地实际，细化管理要求并配套出台相应的实施细则，打造具有自身特色的入海排污口日常监督管理模式，切实提升环境治理能力和水平，有效管控入海污染物排放，为建设美丽中国作出积极贡献。