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当不少国际组织削减了气候变化的研究经费时，国家环保部低调增添了两项新的强制性减排指标，而且，首次以国务院文件的方式，强制确定污染物总量控制作为环评的前置条件。

这来自2011年9月7日国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》（以下简称《方案》），这是一个减排任务层层分解的文件。2011年10月20日，环保部污染物排放总量控制司副司长刘炳江接受南方周末专访，详解政策内情。

环保部污染物排放总量控制司副司长刘炳江 （资料图片/图）

南方周末：“十二五”确定了总量控制目标后，如何分配到地方是个难题。这一次是怎么分配的？

刘炳江：确定各地减排指标的核心，是逐项污染物测算减排潜力。为此，环境保护部组织了二十多位专家，经过近两年集中研究讨论，进行了以省为单位的科学测算。减排潜力的测算没有考虑各地的平衡问题，单纯地研究技术上可达到的最大减排潜力，逐个列出各地测算出现的问题，统一确定解决各种问题的方法和参数。

在减排潜力转化为减排指标时，研究各地提出的要求，最大限度地采纳各地的意见，综合考虑各地环境质量状况、“十一五”减排进展、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，东、中、西部地区减排潜力转化为减排比例系数按高、中、低取值。原则上，要求东部地区高于全国平均水平，中部地区与全国平均水平相当，西部地区低于全国平均水平。

南方周末：分配过程具体是怎样的？减排潜力转化为减排量的比例是如何确定的？

刘炳江：从2009年9月开始，我们就在研究到底怎么给各省下指标。有一次受领导委托，我们到浙江宁波调研，十八天，彻底解剖到底应该下达多少指标。

环保部的做法是“两上两下”，先由地方上报，我们研究后先拟下一个比例，地方提意见，我们再下达。在这个过程中，环保部的主管副部长带着我们这帮人，开过华东、华北、华南、东北、西南、西北6个片区的会，和大家开诚布公地谈。

我们尊重每个省人代会通过的GDP增速，依据GDP增速、单位GDP能耗计算能源消费总量，国家基本确定的重大项目布局，确定可能新增的污染物排放量；同时，按照2011年版《产业结构调整指导目录》确定各地可淘汰落后产能带来的减排量，以及通过逐项列出的各种减排工程措施确定的减排量，再推算每个省的减排潜力。

污染物排放量减排比例是不管你GDP增长多快，能源消耗多少，都必须完成的，而且我相信各地提出的GDP增速是能够实现的。在这场各地GDP增速锦标赛中，我们只能尊重，控制不了，如果超出了GDP增速，那要完成污染减排任务，就需要“伤筋动骨”地淘汰落后产能了，因此测算各地减排潜力是指标分配的关键。潜力确定后，再考虑东中西差异，尽可能地把环境质量改善与减排任务挂钩。

南方周末：为什么除了化学需氧量和二氧化硫，“十二五”又新增了氨氮和氮氧化物两种污染物减排约束性指标？

刘炳江：列入了约束性指标，就具有了法律效力，必须完成，是努力让大家“呼吸新鲜空气、喝上干净的水”的保证。

至于为什么选中氨氮和氮氧化物，污染物太多了！仅粗钢一个产品，就产生上百种污染物，现阶段强制减排的，必须具有普适性。目前化学需氧量和氨氮是我国各流域超标率最高、超标倍数最严重的两种，有1／6的水体断面氨氮超标，是我国水体水质中超Ⅴ类断面的首要污染因子。二氧化硫和氮氧化物则是造成我国酸雨、阴霾、臭氧、空气污染物超标的主要污染物。

另外，选择的这四种污染物，都是可核查、可统计和可监测的，具备开展全国总量控制的条件，这样减排结果的考核和问责才能够让方方面面信服。

南方周末：环保部提出，将把污染排放总量指标作为环评审批的前提条件，这是第一次提出来吗？具体怎么操作？

刘炳江：污染物总量控制作为环评的前置条件，环保部一直在实施，上升到国务院文件，这是第一次。其实现已经通过重点区域煤炭控制、电力钢铁行业的等量替代等在操作了。比如，上一个电厂新增一千吨的二氧化硫排放，一千吨的氮氧化物就不让你增了。从哪淘汰呢？在另外一个电厂脱硝腾出的量来平衡。各级环保部门都知道，而且已经在这么操作。我们计划明年上半年，出台一个《关于环境影响评价总量指标管理的办法》，这个办法会指导“三区六群”煤炭总量如何控制钢铁、电力、造纸、印染这四个行业如何实行总量控制，以及其他项的总量控制。

南方周末：在经济总量加大、能源消耗持续增长的情况下，减排在末端防御，压力有多大？

刘炳江：每增一个GDP，后面GDP能耗是跟上的。如果把减排都放在末端，不控制新增量，不加大淘汰落后产能，减排任务是完不成的，污染减排作为“调结构转方式”的重要抓手也无从谈起。因此，控制新增量是关键、末端治理是基础、淘汰落后产能是核心。

为什么“三区六群”（指珠三角、长三角、京津冀三个区域和辽中、山东半岛、武汉及周边、长株潭、成渝及海西等，这些区域也是我国大气复合型污染严重地区）环保力量最强，但复合型的空气污染还这么严重？“三区六群”6.3％的国土面积消耗了全国40％的煤炭，谁能解决得了空气污染问题？主要原因是长期以来电力就近平衡模式、高耗能高排放产业布局过分集中的原因。我们在这一区域开展煤炭消费总量控制，并不是煤炭消费总量零增长，而是严格控制增长速度，率先实现改变以煤炭消费导致多种污染持续加重，区域空气质量得不到改善的状况。

从某种意义上讲，通过煤炭消费总量控制，倒逼新上涉煤项目在区域内实行等量或减量煤炭置换，通过发展天然气发电或加大区域外电力调入，率先实现终端用能清洁化，从源头上控制新增各种污染新增排放量。就空气污染角度，是让“三区六群”地区“休养生息”，也是探索解决复合型空气污染新道路的一种尝试。