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编者按
完善垃圾处理收费政策、改进垃圾处理费征收方式；对城镇垃圾处理设施在土地利用年度计划安排中给予重点保障；推动垃圾处理技术装备成套化；采取政府建网、企业建厂等方式，鼓励城镇垃圾处理设施市场化建设和运营……如何解决困扰垃圾处理产业发展的重点、难点问题在近日国务院发布的《关于加快发展节能环保产业的意见》有了很好的回应。
垃圾处理系统复杂，涉及环节、主客体较多，管理起来非常困难。本期《聚焦垃圾围城》邀请业内专家，围绕居民对待垃圾焚烧厂的态度、国产和国外设备的水平差距、垃圾处理补贴的财务风险、市场化运作的主导力量等热点话题进行探讨，从认识、技术、产业多层面分析行业未来发展趋势。
如何化解争议和矛盾？
——“垃圾处理场(厂)选址的困难短时间不会改观。社区补偿机制是未来改观的拐点和必然发展趋势。”
记者：居民应对垃圾处理设施持怎样的态度？争议的焦点主要集中在哪些方面？应该从何入手化解争议和矛盾？
李建军：近一段时间以来，关于垃圾处理特别是垃圾焚烧的全民讨论已达到了顶峰。表面上事件的起因是垃圾焚烧厂的二恶英问题，演化到最后是垃圾焚烧厂选址，甚至是餐厨垃圾处理厂选址的问题。但我认为，房价才是这场争论的核心。垃圾处理设施对于房价的影响是实实在在的，没有谁愿意看到花了一辈子积蓄买的房子，可能不仅无法跟随大行情上涨，甚至落得卖不出去的境地。
环评报告、参观考察、专家对话都无法消除居民对于垃圾处理设施运营、监管的质疑。来自于居民的不信任感是社会积习已久的结果，短时间无法重新建立起来。
房价、二恶英、臭味、渗滤液、噪声、灰尘、穿梭的车辆等影响或多或少，不管是规划在前，还是居民迁入在后，给予周边居民适当的补偿是合理和必须的做法。偶尔会听到专家在个别场合提及补偿机制，但是鲜有研究和实践。如果有实践，也只是听说垃圾场(厂)到了过年过节，给周围村庄领导一些礼品。一些企业的社区联谊活动、公关行为也会时常出现。
我个人建议学习台北经验。为了感谢焚烧厂设置地区居民的参与及配合，台北市特制订焚烧厂回馈地方自治条例。条例规定焚烧厂每处理一吨垃圾即提供200元回馈其设置地区及附近的居民，还制订了回馈经费管理办法。目前各焚烧厂均附设有设备相当完善的多功能回馈设施，提供当地居民进行环境教育以及娱乐、健身、集会等场所。台湾室内空气品质协会副理事长朱九龙曾说，回馈经费与公共设施已成为垃圾焚烧厂睦邻友好的平台。
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目前，垃圾处理场(厂)选址的困难短时间不会改观。社区补偿机制是未来改观的拐点和必然发展趋势。民众对于环境的觉醒和行动有利于提高设施运行和管理，有利于政府加强监管和增加投资。
设备、技术还有多长的路要走？
——“代工并不能代表系统集成的水平，或者持续研发的能力，只是商业的一个环节。”
——“中国目前阶段距离严格意义上的综合处理有很长的路要走，单一的处理技术仍将主导市场。”
记者：垃圾焚烧领域的国产设备与国外设备的水平差距大吗？
李建军：垃圾处理主体设备研发方面，中国一直走两种路线，一种是先引进技术，消化吸收后再国内制造，这条道路面临着知识产权的问题；另外一条路线是直接研发。
曾有一位企业管理者这样跟我说：“我们的垃圾焚烧炉是给日本某知名品牌代工的，你说中国和外国的技术有差距吗？如果把购买外国设备的价格支付给中国民营企业，中国的设备也一样可以达到外国的水平。”
代工并不能代表系统集成的水平，或者持续研发的能力，只是商业的一个环节。我国对垃圾焚烧技术的研发，无论从国家到企业，投入都是不足的，和国外相比，还是有差距的。单就垃圾焚烧炉来说，中外焚烧炉在冷炉时的链条间距、液压水平上都有差别。垃圾焚烧炉产品涉及燃烧机理、控制系统、热膨胀、机械驱动、材料、结构、精加工等，是系统集成成果，要达到国外设备水平，绝不是靠简单的仿造就能达到的。
记者：“综合处理”还会盛行吗？目前存在哪些问题？在现行生活垃圾处理技术标准条件下是否具有成本优势？
李建军：欧洲的填埋导则限制了有机物进入填埋场的含量，旨在逐步减少可生物降解有机垃圾的填埋量，例如德国提出的2005年进入填埋场的填埋物总有机碳控制在5%以下。因此，在这个背景下，垃圾机械生物处理在欧洲得到了有利发展。这样的技术也在国内冠名为“综合处理”。“综合处理”的概念曾经在中国垃圾处理领域盛行，甚至以堆肥为主的垃圾处理项目也被称之为“综合处理”。
有报道称，本世纪初有关部门查处了四川、安徽一批垃圾处理项目，绝大部分采用机械分选和生物堆肥技术，均不能正常运行。主要原因，一是某些部门决策失误，监管不力；二是设计思路错误，技术不成熟，设备粗制滥造或盲目引进。利用生活垃圾堆肥在我国虽然有较长时期的历史，但效果并不好。很多垃圾处理场采取混合垃圾通过破袋、分选、筛分等前端处理工艺，垃圾分选效率低、肥料质量差、没有市场销路。此类项目投资巨大，效果甚微，最终沦落为骗钱的工程。
以上海城投控股普陀项目为例，项目采用国外引进的垃圾干法消化技术，但由于国内生活垃圾成分与国外有较大差异，对混合生活垃圾的适应性、合理性、连续性及可靠性等方面都存在许多问题，建设完成后项目无法连续、稳定运行，导致项目最终宣告失败。然而，项目的失败并没有得到行业内的足够重视，因为类似的项目似乎还在继续。
中国城市建设研究院总工程师徐海云曾经专门撰文论述“综合处理”的成本。他认为，在满足我国现行的生活垃圾处理技术标准条件下，生物预处理+焚烧的成本要大于原生垃圾直接焚烧的成本，而只有当筛上物不按照原生垃圾直接焚烧的环保要求，而进行简易焚烧或当作燃料并加煤混合焚烧时，才具有成本优势；生物预处理+填埋的成本要大于原生垃圾直接填埋的成本，而只有当筛上物不按照原生垃圾直接填埋要求如放到堆肥场或低收费的填埋场时，才具有成本优势。在现行标准下，所谓“综合处理”的成本要大于直接焚烧处理成本，更大于直接填埋处理成本。
因此，生活垃圾在采用综合处理技术时，应加强垃圾分类收集，提高垃圾分类收集率。中国目前阶段距离严格意义上的综合处理有很长的路要走，单一的处理技术仍将主导市场。综合处理技术在个别地区的示范可能会继续推进，例如生活垃圾的填埋、焚烧、堆肥分别处理，生活垃圾与餐厨垃圾、污泥、危险废物的上下游衔接，地域集中规划的模式等。
谁会更青睐非暴利行业？
——“只要政府信用不倒闭，相对而言垃圾处理的风险是比较低的。”
——“市场化运作可以弥补地方政府在垃圾处理基础设施建设一次性投资的不足，是当下政府的刚性需求。”
——“国有企业容易进入项目操作难度低的市场，政府有意愿垄断经营。”
记者：垃圾处理企业依靠政府补贴的单一盈利模式是否存在风险？它是暴利行业吗？它更受哪些资金的青睐？
李建军：资本市场一直以来有一个观点，认为垃圾处理企业，尤其是运营企业，依靠政府补贴的盈利模式存在很大的风险。而我认为，垃圾处理是公益事业，是静脉产业，只要市民生活产生垃圾，政府收税，垃圾处理事业就不会停下。不管依靠项目融资、企业融资，只要政府信用不倒闭，相对而言垃圾处理的风险是比较低的。
垃圾处理设施建设具有单体项目投资大，资金沉淀周期长(特许经营项目一般长达25年)的特征。2002年发布的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》(以下简称《通知》)是一个拐点，为垃圾处理产业化奠定了基础。
《通知》明确指出，垃圾处理单位应实行政企、政事分开，要引入竞争机制，通过公开招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，降低建设和运营成本，不断提高服务质量。
《通知》对垃圾处理补贴的原则是“合理盈利”，所以，垃圾处理行业不会形成暴利行业，如果出现了暴利，那肯定出现了问题。因此，适宜一些拥有大量资金但要求风险相对低的基金。
目前，通过 PPP(Public—Private—Partnership，公共私营合作制)模式，使用社会资本(含外国或本国国营或民营资本)参与基础设施、公用事业、社会事业和自然资源开发项目已经成为发达和发展中国家广泛采用的方法。
记者：垃圾处理产业更适合市场化运作还是由政府来操盘？
李建军：垃圾处理设施一次性投资额较高，如500吨／日的卫生填埋场建设投资约为1亿元左右，1000吨／日的焚烧发电厂建设投资约为3.5亿～5亿元。
垃圾处理产业的主要客户是地方政府，市场化运作可以弥补地方政府在垃圾处理基础设施建设一次性投资的不足，是当下政府的刚性需求。特许经营企业通过各种具体的PPP模式，以项目融资的手段完成一次性投资的募集。政府的特许协议设定，通过垃圾处理补贴、电价等方式，满足企业合理的收益。
购买专业化技术和工程服务是必然的选择，属于价值创造的层面。有一些垃圾处理的单元服务，如渗滤液处理、专用车辆、沼气利用、飞灰处理等含有较强的技术水平和难度，政府必须通过购买服务的名义推进垃圾处理工作的开展。这些单元服务随着垃圾处理各项监管的严格，释放的市场空间会更大。
提高效率和运营水平是大势所趋，属于价值提升的隐形环节。无论是清扫作业、中转运输、终端处理等工作都是大系统下的若干小系统，每个小系统都有相应的专业技能、经验、科学管理等要素，专业化服务的企业在满足要求的同时，提高效率，节省资源和资金方面有相当的能力，也是市场竞争的体现。
记者：BOT模式算不算政府招商引资？
李建军：采用BOT方式引入资金和政府招商引资是不同的。招商项目能产生显著的经济效益，给地方政府带来税收。而垃圾处理项目产生的主要是社会效益和环境效益，不直接产生经济效益，也不会给地方税收带来显著税收收益，不仅如此还需要政府不断给予每吨垃圾处理补贴费。有些政府“聪明”而模糊地选择“招商引资BOT”模式，个别地方政府的垃圾焚烧项目甚至未公开向社会招标，都是政府通过考察招商引资的项目，投资模式为BOT，此类项目对于企业和政府双方来说风险非常大。
记者：垃圾处理会不会是国有背景企业继强势瓜分水务领域之后的下一个目标？
李建军：无论是始于2008年的“四万亿”投资拉动、还是最近几年新组建的国有企业，都或多或少对民营企业造成了冲击。以水务领域为例，大城市市场化项目释放明显减少，国有背景强势进入。全国工商联环境服务业商会统计，垃圾焚烧占有率的市场排名前十位中，国有背景占据六席，纯粹的民营企业拥有四席。
城市生活垃圾市场将继续开放，但是存在国有企业加速推进，或者地方政府组建的国有企业加快进入的趋势。我个人了解，国有企业容易进入项目操作难度低的市场，政府有意愿垄断经营。从某个计划单列市内部已经明确，当地水务市场不再开放，固废市场保留部分股权给国有成分，未来将成立类似水务集团、环卫集团等接管相应的业务。
(受访人为行业网站蓝白蓝网总编辑)
