成果1:现行工商水价过低,水价政策的目标未实现
我国现行工商水价远低于用水成本。工业水资源费(31个省加权)仅为0.13元/吨,只等于取水成本(0.6元/吨)的1/5。污水排污费为0.13元/吨,只等于处理成本(5元/吨)的1/38。工业污水处理费(二级处理,36个重点城市加权)1.28元/吨,只等于处理成本(5元/吨)的1/4。直接从天然水体取水,又将废水处理后排入天然水体的工业企业,只需缴纳0.26元/吨水费。此外,我国工商水价和居民生活水价差别很小,36个重点城市中,19个城市的工业水价比居民水价高不足1元/吨。有些城市的工业水价低于居民生活用水的第二级阶梯水价。工商业水价过低使得水价政策促进节水减排的激励功能,筹集环境保护和污染治理资金的收入功能,提供用水服务的保证功能未能实现。
基于低排放标准的低水价使得大量污染物以达标排放的方式“合法”进入环境。2009年,在现行水价和排放标准下,工商业排放400亿吨污水和1081万吨COD。如果将排放标准提高到一级A(COD浓度50 mg/l),则排水价格为2元/吨,工商业排放200万吨COD,比当年实际排放量减少881万吨。如果将排放标准提高到IV类水环境质量标准(COD浓度30 mg/l),则排水价格为5元/吨,工商业排放120万吨COD,比当年实际排放量减少961万吨。
低水价使得水费实际征收额远低于应征额。2009年全国工商业水费收入603亿元。如果基于一级A排放标准制定工商水价,按照80%征收率,2009年可增收864亿元,水费达到1467亿元;如果基于IV类水排放标准制定水价,按照80%征收率,2009可增收1824亿元,水费达到2427亿元,相当于当年工商业水费征收额(603亿元)的4倍,但也只相当于当年工商业生产成本的0.6%,利润的7%。
低水价帮助工商企业依靠环境红利获得巨额利润。2001-2010年,我国工商企业通过低水价获得超额利润约1.8万亿元。因此,环境红利在一定程度上支撑了我国工商企业的高利润以及经济的高速增长。但是,当水环境退化到一定程度时,国家会动用财政资金给企业污染环境的行为埋单。2001-2010年,国家累计动用约1800亿元财政资金治理水污染,其中大部分污染是工商企业排放造成的。
成果2:修改水价相关法规政策,明确环境成本纳入工商水价
我国已经颁布出台了50余部关于水价的法律、法规、规章和规范性文件。1996年修订的《水污染防治法》要求国务院制定城市污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法,但是至今《排水条例》尚未出台。在现行的法律、法规和政策中,普遍规定水价标准不包括环境成本。2008年修订的《水污染防治法》规定按照排水设施的建设和运行成本征收污水处理费。其他水价政策也规定基于治理成本制定水价。然而,排放标准决定治理成本。低排放标准必然导致低水价。同时,低排放标准导致高排放。在《排污收费条例》中,要求制定排污收费标准时要考虑企业承受力。这些规定给水价政策制定提供了错误导向和依据。
为了治理水污染,必须全面修改我国现行50余部关于水价的法律、法规、规章和政策,应明确规定工商业用水和居民基本生活用水实行差别定价,废除有关水价不包括环境成本的规定。废除要求水价制定要考虑企业承受力的规定。明确规定工商水价应基于包括环境成本和机会成本的全成本。使得全成本定价有法可依。
成果3:统一定价方法,全面提高排放标准和工商水价标准,建立差别水价和阶梯水价
(1)明确水的公共服务和商业服务功能
确定水的公共产品和商品属性,明确水的公共服务和商业服务功能,是制定水价政策的原则和依据。用于商业和盈利活动的水,必须基于包括环境成本在内的全成本制定征收价格,将外部成本内部化,不会产生资源退化和环境污染,也不应有财政补贴,并保证水费收入全部用于支付水环境保护和水污染治理。用于居民基本生活需求的水,征收价格低于全成本,由公共财政提供补贴,建立基于全成本的支付(服务)价格,用于支付水环境保护和水污染治理。
(2)统一定价方法
我国水价政策由四个收费项目组成,由三级政府、六个部门分别制定,针对五类用水户,具有公共服务和商业服务两种服务功能,为了实现水价政策目标,发挥水价政策收入、调节和服务三项基本功能,需要制定统一的定价方法,而不是制定全国统一的定价标准。统一水价定价方法,就是每一项水价标准都基于水的全成本制定,由不同的成本要素构成(表3)。
(3)全面提高排放标准和工商水价标准
为了实现水价政策的目标,要基于环境质量要求,全面提高国家污水综合排放标准、行业污水排放标准和城镇污水处理厂排放标准。根据提高后的排放标准制定水价。1)出水排入国家和省确定的重点流域及湖泊、水库等封闭、半封闭水域、地表水III类功能水域(划定的饮用水源保护区和游泳区除外)、稀释能力较小的河湖、海水二类功能水域,执行地表水IV类水排放标准。2)出水排入地表水IV、V类功能水域或者海水三、四类功能海域,执行一级A排放标准。3)在已经没有地表天然径流的水域,排放标准应等于地表水功能水域的环境质量标准。4)基于以上排放标准和技术工艺确定建设和运行成本,制定收费标准。
(4)实施差别定价和阶梯定价
用水户分为生活用水、行政事业用水、工业用水、经营服务用水和特种用水五类。五类用水的基础水价根据用水的服务功能实行差别定价。其中居民基本生活用水行政事业基本用水属于公共服务,工业、服务经营和特种行业用水属于商业服务。差别水价分类见表4。
同一类水用户实行阶梯水价,见表5。
成果4:严格执行水价政策的监督管理
加强定额用水、达标排放的监管。提高排放标准,实施全成本定价,企业会产生更加强烈的偷采、偷排、违规排放的动机。要建立未纳入水价征收范围用水户的监管。加大人员投入和硬件建设,加强排放和环境监测,加强环保部门的执法权限,加大对违法企业的处罚力度,完善地方政府的环境监管职责。加强对工商业取水、用水、排水及水价征收的监督管理,保证实现筹集环境保护和污染治理资金、保证用水服务和促进节水减排的多重目标。在保持现有水价决策体制的条件下,水价政策的制定,由国家给予宏观指导,规定基本定价原则和方法,排污收费和水资源费标准的制定,和污水处理费和供水价格同样,下放到市级政府。
课题承担单位:中国人民大学 课题负责人:马中