努力探索从制度上保障生态红线 环境总体规划引领大连未来环保之路 ——专访市环保局党组书记、局长董伟

    3月28日“推进新型城镇化研讨会暨大连城市环境总体规划编制大纲专家论证会”在我市举行。全国人大环资委副主任委员孟伟院士、中国科学院傅伯杰院士等9位专家组成专家组对《大连市环境总体规划（2012-2020年）》修编大纲（以下简称《规划大纲》）进行了论证。专家组审阅了相关资料，听取了汇报，经认真讨论和评议，专家组一致同意该《规划大纲》通过评审，可作为大连市环境总体规划编制的基础性文件，并提出了意见和建议。

    据了解，近年来，随着我市工业化、城镇化进程加快，作为支撑城市发展的最基本要素条件，资源和环境逐渐成为制约我市未来可持续发展的瓶颈因素。为适应新形势、新阶段、新起点的要求，破解环保工作中的难题，谋求在宏观上实现经济社会与环境保护协调发展，我市于2008年在全国率先开展了城市环境总体规划编制工作，多年来不断持续改进，日臻完善。2013年12月《总规大纲》通过了市政府常务会审议，成为全国第一个经市政府通过的规划纲要，在全国具有引导和带动作用。

    这次全国专家审议的《总规大纲》与以前的总体规划有什么不同？依据《总规大纲》编制的总体规划将如何引领未来大连的环保之路呢？本报记者专访了编制环境保护总体规划的倡导者，大连市环保局党组书记、局长董伟。

    一、《总规大纲》编制高屋建瓴、立意深远

    城市环境总体规划是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础，以尊重自然、顺应自然、保护自然为准则，以可持续发展为目标，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保经济繁荣、生态良好、人民幸福而做出的战略部署。

    董伟表示，编制城市环境总体规划是适应环境保护新形势的需要。习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调，坚持节约资源和保护环境基本国策并在十八届三中全会公报中提出用制度保护生态环境，划定生态保护红线；2011年12月时任国务院副总理的李克强同志在第七次环保大会上强调，应当把环境容量和资源承载力作为发展的基本前提；《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》（国发〔2011〕42号）和《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）分别要求探索编制城市环境总体规划和研究开展城市环境总体规划试点工作。 环境保护和生态建设工作是一个复杂的、长期的系统工程，只有长远的、创造性的思路谋划环保工作，使之与城市规划建设、社会经济发展同步落实，才能有效克服环境保护工作的无序性、盲目性和随机性。因此，科学编制我市环境保护和生态建设总体规划，勾勒大连未来城市发展的宏伟蓝图，把它作为今后大连市环境保护和生态建设指导性、纲领性文件，并持续不懈地抓好落实显得尤为重要。 

    二、大连环境总体规划先行先试，日臻完善

    董伟介绍说，2008年，在市委、市政府领导下，我市在全国率先开展了城市环境总体规划编制工作，组织相关领域的专家历时近两年，编制完成《大连市环境保护总体规划（2008-2020）》（以下简称《规划》），于2009年通过专家评审后组织实施。《规划》作为环境保护和生态建设的指导性、纲领性文件，将环境保护的思想融入到城市发展的大战略中，有效提升了环境保护工作的地位。为及时评估《规划》实施成效，确保规划措施得到有效落实，按期保质实现规划目标指标，市环境保护局每年组织对《规划》的实施情况进行评估，以此作为部署下一年度环境保护工作和制定重点任务的依据。2009年以来，在《规划》的指导下，大连市系统地完成了污染减排各项任务，完成500余家企业的清洁生产审核，全面系统地进行大气脱硫脱硝设施建设。实施蓝天工程，拆炉并网、机动车尾气检测线建设、淘汰黄标车等各项工作稳步推进。完成饮用水水源保护区勘界立标，集中式生活饮用水源地水质良好，近岸海域海水质量符合国家相应功能区标准。顺利通过国家环保模范城复核。2013年大连市环境空气达标天数为290天，占全年天数的79.5%，空气综合指数在74个重点城市中排名第16位，位居北方城市前列。

    2012年我市被环境保护部列为城市环境总体规划编制试点城市，按照环境保护部印发的《关于开展城市环境总体规划编制试点工作的通知》（环办函〔2012〕1088号）和《关于印发<城市环境总体规划编制试点工作规程>的通知》（环办函〔2013〕449号）等文件要求，为进一步提高规划编制的战略性、科学性、系统性，大连市集聚各方力量，组织规划编制组重新对《规划》战略定位、基本框架结构、主要内容、指标体系等方面进行了研判，认为迫切需要对《规划》进行修编，以修编环境总体规划为契机，构建多规融合平台、绩效考核平台、政策协调平台和环境管理平台，为适应环境保护的新形势和满足建设富庶美丽文明现代化国际城市的新需求提供环境战略保障。2013年11月完成了《总规大纲》的修编。

    三、修编后的《总规大纲》全面系统科学、特点鲜明 

    董伟表示，我市修编后的《总规大纲》不仅全面系统科学，而且具有鲜明的特点。具体来说，一是战略思路更加全面、系统、科学。修编后的《总规大纲》战略思路可概括为“一个原则、两个重点、三个形态、四个空间、五个坚持、六大目标”，全面把握人口、资源、环境相均衡，经济、社会、生态效益相统一的原则，重点推进科学管理和控制未来的开发强度，构建并优化空间格局、管控结构，坚持以人为本、集约高效、绿色低碳、城乡统筹、制度创新的发展与保护理念，借助稳定的产业经济基础、优良的滨海环境优势和先进的生态文明理念，把大连市建设成天蓝、山青、水净、健康的现代化国际城市。修编后总规的战略思路更加全面、系统、科学的诠释大连市未来环境保护工作的发展方向。同时，大连市编制和实施环境总体规划的经验，也充分体现了作为推进新型城镇化的样板城市，在全国开展环境总体规划试点工作中的导向作用。

    二是实现“多规协调”。修编后的《总规大纲》充分融合国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区划以及其他部门编制的发展规划和专项规划的环境保护相关内容。“多规协调”有利于科学谋划、指导和优化城市格局、产业布局，保障生态安全，拓展城市发展空间。以环境总体规划作为环境决策参与政府社会经济发展决策的切入点，通过建立协同的目标方向；建立功能互补、作用明确的规划建关系；建立彼此呼应、公平正义的工作程序；建立共享互通的技术方法体系；建立衔接互认的主体内容框架；建立统一的基础数据、指标规范信息平台。

    三是基础研究更加深入。修编后的《总规大纲》在延续原规划注重环境基础信息的评估、预测，强调总量控制等特点基础上，系统盘点了大连市30年的环境质量状况，污染物排放情况，生态保护现状和环境风险状况，以历史变化趋势作为工作亮点，加强对环境质量状况历史性分析，摸清底数，分析反映大连市环境状况并总结城市环境问题产生的自然和人为原因，提出存在的问题，以其作为后期规划工作的重点。此外，在原规划对环境承载力（环境容量）、水资源承载力和城市发展生态适宜空间系统地研究基础上，结合未来城市社会经济发展情景，分析城市适宜的人口、经济发展的资源需求，增加了对城市生态敏感性、海岸带及近岸海域生态脆弱性分析，以及城市土地、能源、生态等资源的承载条件、海洋资源开发能力等方面的评估。并运用GIS系统，从空间角度直观、科学、全面地展示大连市的环境及自然资源、生态等方面的承载能力，这是引导城市发展模式、优化城市产业结构、构建城市空间布局的最基本的理论依据。

    四是空间可控性增强。“制定一个环境质量目标，划定两条保护红线”是修编后《总规大纲》的核心。一个环境质量目标即是以主体功能区规划为基础，确定城市综合环境功能区划，将大连市划分为自然生态保育区、生态功能保留区、食品环境安全保障区、宜居环境维护区四类综合环境功能区和十二个亚区，并分区分类分级提出环境质量管控要求，在空间上细化了环境质量目标和城市环境发展方向。两条保护红线即是以城市生态系统空间分布为基础，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区划定生态保护红线，为区域“一条南北绿色中脊，多个山海开放廊道”的生态安全格局提供基础性保障；同时，根据大连的产业特点，在详细调查大连市环境风险源分布及敏感目标分布的基础上，对大连进行综合环境风险分区，并提出环境风险区域红线，对区域内企业进行严格环境管控，并限制区域内的人口数量。保障人居环境安全。将大连环境风险概率降到最低。红线区面积占大连的面积比例10.3%，形成了一套相对完善、可操作性强的生态红线划分、测定与评估方法，同时，努力探索从制度上保障生态红线，制定了环境准入制度、污染排放标准、总量分配、环境质量考核等规定，完善和规范生态红线管理制度支撑体系，这在城市尺度上在国内走在前列。
 

努力探索从制度上保障生态红线

环境总体规划引领大连未来环保之路

——专访市环保局党组书记、局长董伟

本报记者巴家伟 王旅东