张亮

　　所谓城市雨水资源化利用是指在城市范围内，有目的地采取措施将雨水转化为可利用的水资源并直接或间接加以利用的过程。城市雨水资源化利用在解决城市水问题方面具有极其重要的作用，已成为世界各国普遍重视的课题。

　　推进城市雨水资源化利用具有重要意义和巨大发展潜力

　　——推进城市雨水这一重要非常规水源的资源化利用，可以有效缓解城市缺水及其带来的生态环境问题

　　我国城市缺水严重，据统计，全国657个城市中，近400个城市缺水，其中110个城市严重缺水。超采地下水成为缺水城市保障供水的普遍做法，由此引发了地面沉降、海水入侵、土地沙化等生态环境问题。据国土资源部监测显示，全国累计地面沉降量超过200毫米的地区达到7.9万平方公里，发生地面沉降的城市已超过50个，全国海水入侵面积超过3000平方公里。城市雨水作为重要的非常规水源之一，推进其资源化利用，既可以有效增加水资源供给，直接缓解水资源紧缺局面，又能够通过涵养和补给城市地下水，改善城市的生态环境。

　　——推进城市雨水资源化利用，可以减少地面径流量，从源头上减轻城市“内涝”问题

　　我国许多城市经常受“内涝”问题困扰，出现大面积淹水现象，带来巨大经济损失的同时，严重干扰了城市的正常秩序。根据住房和城乡建设部对351个城市的调研显示，2008年至2010年，62%的城市曾发生过“内涝”事件，发生3次以上的城市有137个。推进城市雨水资源化利用，通过加强城市雨水的直接收集储存利用、扩大下渗或回灌地下等间接利用措施，减少城市地面雨水的径流量，可以有效减轻或解决城市“内涝”问题。

　　——城市雨水资源化利用具有持久低廉的成本优势和巨大的发展潜力

　　城市雨水资源化利用除了前期的一次性投入以外，相对于其他非常规水源，后续处理和维护成本极为低廉。据有关统计，中水成本平均2元／吨，海水淡化成本5元至6元／吨，而雨水净化处理成本不足0.2元／吨。另外，从总量来看，我国城市雨水量较大，但资源化利用率较低，因而我国雨水资源化利用的发展潜力巨大。如以国内雨水利用率相对较高的北京市为例，按城区总面积735平方公里、年降水量530毫米计算，则全城区每年承接雨水量为3.9亿立方米，扣除每年利用的少量雨水，仍有相当大的开发利用空间。

　　国内外已经进行了较多雨水资源化利用的实践探索，取得了显著成效

　　——国际上普遍高度重视雨水资源化利用，形成了较多值得借鉴的成功经验与做法

　　国际上雨水资源的收集利用已经非常普遍，不仅美国、德国、英国、澳大利亚、日本、以色列和新加坡等发达国家长期进行雨水利用技术的研发和实践利用，形成了较为成熟的雨水资源化利用技术和实践做法，而且印度、东南亚和非洲国家也十分重视雨水资源的开发和利用，修建了较多实用的雨水收集利用系统。其中，不乏一些值得我们借鉴的成功做法。一是在利用途径方面，各国主要是在不透水面相对集中的屋顶、广场、小区等区域修建雨水收集系统，经由雨水入渗系统渗入地下，或者经过处理后存储使用。二是在用途方面，少数国家将收集的雨水用于城市居民饮用水，大多数国家收集的雨水主要用作居民非饮用生活用水、城市绿地浇灌和景观用水以及补充地下水等。三是在体制机制建设方面，许多国家通过制定法律、颁布技术规范等方式，对城市雨水资源化利用做出强制性规定，建立奖励和惩罚性机制，保障雨水资源的有效利用。如美国部分州制定了《雨水利用条例》，强制实行“就地滞洪蓄水”；德国规定无论是工业、商业还是居民小区均要设计雨水利用设施，否则，将征收雨水排放设施费和雨水排放费；日本则在颁布的《第二代城市地下水总体规划》中规定，新建和修建的大型建筑群必须设置雨水就地下渗设施，并实行补助金制度。四是在配套措施方面，建立城市雨水利用的资金扶持体系，要求政府部门，并且鼓励非政府组织和民间企业对雨水资源化利用给予一定资金支持。如印度规定，通过政府投资、居民自己筹资以及民间捐资等手段修建雨水收集设施。

　　——国内一些城市已经开始重视雨水资源化利用，取得了一定进展

　　20世纪90年代，在城市供水形势日趋紧张和国际雨水利用技术快速发展的共同推动下，一些缺水地区开始重视雨水资源的利用，出现了如北京修建橡胶坝拦截雨水、甘肃的“121雨水集流”工程、陕西的“甘露”工程、宁夏南部的“窖水蓄流节灌”工程等一些良好的范例。2000年以后，北京、天津、上海、南京、深圳等城市开始加大雨水资源化利用的力度，取得了明显进展。如北京市，截至2013年底，已建成下凹式绿地、人工湖、蓄水池等雨水利用工程2178处，蓄水能力为4300万立方米，年收集综合利用雨水4051万立方米。伴随雨水资源化利用范围的拓展和用途的深化，国家雨水资源化利用管理也逐渐规范，2006年9月，由原建设部和国家质检总局联合发布了《建筑与小区雨水利用工程技术规范》，对雨水的收集、渗透渗出、储存回用、蓄存排放、水质控制、施工安装、工程验收、运行维护等提出了具体的专业技术要求，标志着我国城市雨水资源化利用开始走上了标准化道路。此后，南京等一些城市也相继制定了本地的雨水资源化利用的技术规范。但与国际上雨水资源化利用水平相比，可以说，目前我国城市的雨水资源化利用仍处在研究与示范阶段，主要还是在缺水地区的小型应用以及局部地区的非标准应用。

　　我国城市雨水资源化利用存在的主要问题

　　随着政府部门的重视和推动，我国城市雨水资源的利用呈现出良好的发展趋势，但仍然存在一些问题，阻碍着雨水资源化利用的进程。

　　——对城市雨水资源的性质以及在解决城市水问题作用的认识有待进一步深化

　　目前来看，一是部分城市的市政建设与规划部门尚未认识或未完全认识到城市雨水资源的价值所在，还是习惯性地将城市雨水作为灾害来对待?熏 用尽办法将其排走。二是市民对雨水资源的认识不够，在一些地区推广雨水综合利用系统时，经常会有人认为我们又不缺水，干嘛做这个？且调查显示，很多市民并不知道雨水收集利用工程的存在。另外，对于城市雨水资源化利用的作用方式和效果认识不足。经常存在如下观点：雨水资源利用的作用极为有限，主要在于直接利用雨水资源和节约用水，而忽略了在减缓城区雨水洪涝、控制雨水径流污染、改善城市生态环境等方面的作用；还有人认为雨水只要排出就能补充地下水等。因此，经常出现如下的窘境：一方面投入大量的人力和物力将雨水排走，浪费大量淡水资源的同时，还可能造成水环境污染；另一方面又不得不应对水资源严重短缺问题。

　　——投入不足严重阻碍城市雨水资源化利用的推进

　　资金缺乏是影响城市雨水资源化利用的重要瓶颈。尽管雨水回用设备运行维护费用较低，但前期需要的一次性投入费用相对较高，一个项目一般需要十几万乃至几十万元的前期投入，各级政府财政资助有限，大部分投资需要建设单位自筹。目前社会资金投资回收渠道不畅，且回收周期较长，通常需要十几年的时间，从而市场化资金进入动力不足。

　　——城市雨水资源化利用相关的法律和政策有待进一步完善

　　目前国家层面出台的《中华人民共和国水法》、《中国生态住宅技术评估手册及设计要点》、《绿色建筑评估尺度》等对于雨水利用均有所涉及，并且《建筑与小区雨水利用工程技术规范》对雨水资源化利用的技术规范提出了较为具体的要求，2014年8月，住房和城乡建设部、发展改革委联合发布的《关于进一步加强城市节水工作的通知》（以下简称节水“十条”）要求，成片开发地块的建设应大力推广可渗透路面和下凹式绿地，通过雨水收集利用、增加可渗透面积等方式控制地表径流。新建城区硬化地面中，可渗透地面面积比例不应低于40%；有条件的地区应对现有硬化路面逐步进行透水性改造，提高雨水滞渗能力。与此同时，各级地方政府也制定了一些关于城市雨水利用的法规政策，如北京市的《关于加强建设工程用地内雨水资源利用的暂行规定》、南京市的《南京雨水综合利用技术导则》、深圳市的《深圳雨洪资源利用规划研究》。但从全国层面来看，目前还没有出台专门的雨水资源化利用的法律法规，除了《建筑与小区雨水利用工程技术规范》中较为细致的雨水利用工程建设技术规范以外，主要还是在其他法规文件中，提出鼓励雨水资源化利用的这一倡导方向。并且除新颁布的节水“十条”中提到的40%的可渗透地面面积比例要求以外，基本没有相应的刚性要求，更缺乏奖惩性的法律规定，使得我国的城市雨水资源化利用难以规范化和规模化发展。

　　——监管能力不足和管理机制不顺影响城市雨水资源化利用的实质性开展

　　由于管理部门对城市雨水资源化利用的重视程度仍然不够，且缺乏相应的硬性要求，客观上造成了监管能力建设较为滞后，致使违规或变相违规的现象较为普遍，如建设“迷你型”雨水收集利用系统应付检查等，致使城市雨水资源化利用陷入“雷声大雨点小”的尴尬局面。另外，城市雨水资源化利用的全过程，涉及城建、水利、环保、质检等多个部门，部门间缺乏相应的协调机制，使得监管较为乏力。

　　推进我国城市雨水资源化利用的对策建议

　　——全面提升对雨水资源化利用的认识水平，重视城市雨水的资源化利用

　　一方面，管理部门应重新审视将雨水视为灾害的做法，本着雨水是资源的指导思想，按照综合利用在前、排放在后的基本原则，提升雨水资源化利用的力度。另一方面，积极获取民众对城市雨水资源化利用的参与和支持，通过组织参观雨水利用示范工程、进行专题讲座、播放公益广告、举办相关展览会等方式，加强宣传教育，使其意识到雨水作为资源的重要性，了解雨水资源化利用的方法，自觉加入到雨水资源化利用的行列，从而促进雨水利用系统的推广和应用。

　　——通过财政支持、建立有效的投资回收机制等方式，提高城市雨水资源化利用的资金投入能力

　　一是加大雨水资源化利用的财政资金支持力度。可以设立雨水资源化利用研究与开发的专项基金，支持雨水资源化利用的科学研究、设备生产、设施建设、运行管理等。二是对按标准建设雨水利用工程并保障正常运行的新建小区的经营单位给予环保优惠政策，如免收防洪费等。三是通过政府采购、官方宣传等方式，给予参与雨水资源化利用的企业一定的便利。四是探索建立有效的雨水资源化利用投资的收益回报机制。为了更好地吸引社会资金的投入，可以按照谁投资谁受益的原则，科学界定雨水资源的使用权和转让权，建立起更为顺畅的投资回收渠道，吸引有投资能力的社会团体、企业或个人加入到雨水资源化利用的建设项目中来。

　　——不断完善城市雨水资源化利用的法律法规，为雨水资源化利用提供制度保障

　　借鉴其他国家的成功经验，完善雨水资源化利用的法律法规。首先，将城市雨水资源化利用与城市建设、水资源优化配置、生态建设有效统一起来，纳入到城市的建设规划中。其次，按照统筹布局、试点先行的原则，选择若干地区制定雨水资源化利用的强制性要求，择机出台专门的城市雨水资源化利用的管理办法。可以先在缺水地区和水环境污染严重的地区，试行出台一些强制性要求，明确城市建设开发单位回收利用雨水的责任和义务，特别是对一些新建建筑物，设定强制性的雨水回收设施标准，对于不达标者，不予验收。待时机成熟后，制定专门的城市雨水资源化利用的管理办法，对城市雨水资源化利用做出强制性规定。同时，有针对性地细化、修订现有规划和技术规范，增加雨水资源化利用的内容。如在城市污水处理的技术规范中进一步强调雨污分流和初期雨水处理等。另外，制定雨水资源化利用的激励办法，如对雨水利用企业进行税收减免或补贴等，调动参与的积极性。

　　——采取较为灵活的推进方式，因地制宜推进城市雨水资源化利用

　　在国家整体推进城市雨水资源化利用的过程中，由于各城市雨水的自然条件差异较大，宜采取更为灵活的方式。一是可以根据各地水资源条件的不同，确定差异化的推行措施，如在缺水地区，设定更为严格的利用标准。二是采取试点先行、示范推进的方式。加强示范市、示范区、示范点的建设，选择一些建设基础较好、缺水严重的城市，加快建立一些标杆示范点。三是在对总量或技术标准限定的基础上，允许各地灵活选择雨水资源化利用的方式。不管在直接利用和间接利用的选择上，还是权衡雨水回收系统、渗透性路面及下凹式绿地等利用形式方面，均可由各地权衡自行决定。

　　——建立多部门协调机制，加强监管能力建设，共同推进城市雨水资源化利用

　　由于城市雨水资源化利用牵涉的部门较多，为改变单一部门执法阻力较大的局面，应加快建立相应的部门协调机制，可由城市建设部门牵头，联合其他相关部门，理顺管理体制和运行机制，提升监管力度，督促现有政策的执行落实。同时，应尽快建立惩罚机制，为监督执法提供强有力的执行手段。

　　（作者单位：国务院发展研究中心办公厅）