城市生活垃圾处理属于典型的市政公用事业，主要由城市政府主管部门直接承担有关的收集、运输和处理事务。随着国民经济和城市建设的飞速发展，城市生活垃圾处理的问题越来越受到各方面的关注。在国家有关部门的推动下，各地政府部门已经将垃圾处理市场化作为发展方向，开始向多元化的投资结构转变。特许经营已经逐渐成为我国垃圾处理设施建设和管理的主要方式之一，尤其在一些经济发达或较发达的地区和城市，已经成为垃圾处理设施发展的主要途径。
常州市餐厨垃圾PPP模式的成功实践
国家为应对餐厨废弃物引发的“地沟油”、“ 垃圾猪”等食品安全问题，自2010年起，启动了城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作，至2013年，国家发改委和住建部先后分3批确定了共69个试点城市，对餐厨垃圾项目进行专项资金支持,促进餐厨垃圾处理。这69个试点城市和项目绝大多数由民营企业参与实施，是典型的PPP领域。
但是，由于我国在该领域缺乏必要的技术积累和运营管理经验，尽管中央政府提出了较高的要求和时间节点，但是，由于对于处理技术、目标要求、处理价格 等缺乏必要的认识，尤其是缺乏成熟可靠的技术和运行实践，直到今日实际建成并运行的项目屈指可数。
江苏省常州市城管局和江苏维尔利环保科技股份有限公司在常州市餐厨垃圾项目的合作，是城市垃圾处理领域创新性技术、创新性业务领域PPP合作的典型成功案例。常州市政府于2012年5月建设完成应急处理设施并开始实施餐厨垃圾的集中收集和应急处理，同时开展200吨/日餐厨垃圾处理和资源化项目准备。经过 沟通, 确定由常州市政府和江苏维尔利环保科技股份有限公司一起实施餐厨垃圾应急工程。
一方面，由市政府出资500万元，购买21辆餐厨垃圾收集运输专用车辆，分配到各城区环卫部门，进行餐厨垃圾的收集和运输；另一方面，由维尔利公司负责100吨/日餐厨垃圾应急处理设施的技术工艺、设备投资和建设运行。并于2012年5月20日正式开始餐厨垃圾应急工程的运行工作。截至2014年3月，重点收集335个大型餐馆饭店的餐厨垃圾，平均每日收集处理量70吨。 在此基础上，常州市组织了200吨/日餐厨垃圾处理特许经营项目的公开招标工作，并最终授权江苏维尔利环保科技股份有限公司承担该项目为期25年的投资、建设和运行的特许经营权，包括源 头收集、运输、处理和资源化利用等。
常州市餐厨垃圾处理PPP模式的经验
(一) 政府职能转变过程中的责任意识和服务意识。
技术标准和处置费补贴是所有特许经营项目最直接面对的两个问题，而在针对新技术和不确定性目标的情况下，这两个问题也是争议最大的问题。大多数业主单位都是在希望达到必要标准的情况下，补贴价格越低越好，但由此带来的问题很多。同时，由于餐厨垃圾处理项目国内还缺少成功的参考案例，国内的咨询公司也缺乏有关技术和运行方面的实际数据和经验，加之市场的规范性有待完善，一些企业不负责任的宣传对行业造成不利的引导。
针对以上情况，常州市城管局通过应急工程实践积累实际运行数据，多方面了解情况和产品行情，并组织进行地沟油收集的跟踪调研，对处理成本和项目运行成本目标进行细致的测算，对项目的执行标准和处置费补贴有了明确的认识，从而确定特许经营定价原则。
(二)充分体现PPP的合作伙伴关系。
餐厨垃圾处理是国内市政管理的新领域，涉及到新技术，政府主管部门很难自行开发，同时也由于信息不对称等原因，很难了解到一般供应商的工艺实质和实际情况，这也是国内这类项目发展不顺利的主要原因之一。
常州市政府一开始就与维尔利公司建立了合作伙伴关系，为其技术发展提供生产性试验的平台的同时，对餐厨垃圾处理技术和成本控制真正做到了心中有数。而维尔利公司也利用其在资金和技术方面的优势为政府分忧解难，出资进行餐厨垃圾应急工程建设，在解决政府燃眉之急的同时，对自己的技术进行检验和提升，也为后来的项目实施提供了信心保障。
(三)充分体现风险共担的原则。
对于餐厨垃圾处理项目，是否能够收集到足够数量的餐厨垃圾和地沟油以及副产品如生物柴油等是否能够保障销售和价格都存在很大的不确定性，所有这些都构成了项目公司的经营风险。因此，在常州市的特许权协议中，提出了试运行的概念，即按照确定的补贴价格试运行一年后，再根据实际情况进行价格调整。这样既降低了企业未来的经营风险，又能够完成政府既定的目标。同时，政府承担了可行性研究、环境评估、征地等有难度的工作，为项目实施打下了良好的基础。
垃圾处理领域PPP模式几个关键问题的思考
尽管我国垃圾处理领域的特许经营已经实施十多年，但是，市场规范问题、能力建设问题等仍然是实施PPP的重要问题。政府应当正确地认识这些问题并规范政府行为，以有效地避免可能的风险。
(一)政府法律责任的不可免除及双方的伙伴关系。
垃圾处理本身具有公共物品的特性， 因此，无论垃圾处理是由政府自己组织力量处理，还是政府所属企业处理，或者是通过市场化和特许 经营委托给私营企业管理，垃圾处理的社会结果、环境影响等的法律责任最终还在所属地政府。即使完全是由于企业原因导致了项目失败和企业损失，政府也要承担影响垃圾处理正常实施而引起的环境污染或由此导致的影响居民生活等的法律上的责任。
由于存在以上法律责任，政府和企业的关系不仅仅是一般的买卖关系,而实际上是一种伙伴关系。这种伙伴关系的特征或要求是，政府只是将垃圾处理的工作转移给了企业，包括投资、建设、运营等，但垃圾处理结果和最终法律责任在政府。在项目实施过程中，即使双方没有股份的关系，也要根据双方在项目实施各阶段的地位和能力，合理分配项目各阶段的责任和风险，让最有能力承担责任和风险的一方承担。因此，在项目实施过程中，政府应给予项目公司应有的支持，并承担应有的责任。如果在未来项目实施过程中国家排放标准改变需要增加投资时，不能将承担该投资的责任推给企业，政府应从垃圾处理费或其他方面给予补偿。
(二)特许权的监管。
由于授予垃圾处理服务的垄断权利时间一般较长，为确保公众利益，对于项目公司行为的监管非常重要。垃圾处理设施运营对环境的潜在影响要求对环境标准和法规的执行进行监督和保障。尤其是法律体系和机制还不很健全，也没有约束机制，不可能依靠自我约束机制，必须加大政府的监管力度，并建立和完善相应的机制。政府监管不仅是对于具体项目，而且其影响是广泛、深入和长期的。由于目前全国范围内垃圾处理项目上政府监管的缺失，严重影响近几年来垃圾处理项目从招标到实施运营的一系列过程和结果，甚至影响长期的垃圾处理技术的发展和 垃圾处理水平的提高。
(三)垃圾处理价格。
垃圾处理的价格是一个非常核心的问题。如法国在实行特许经营制度的过程中，政府始终控制着价格，并保持着几个特点:
一是不管采取何种委托形式，价格都要经市政议会讨论确定； 二是这些价格是由有经验的咨询公司在预测的基础上计算得出的； 三是价格变化和企业报酬会定期地进行复核；四是如果双方无法达成价格协议, 需要成立一个三人委员会对复核结果进行仲裁。
目前我国存在比较多的问题是: 为降低资金成本而一味地降低合理投资, 必然造成建设投资不足或偷工减料， 降低建设标准；对运营成本项目内容不清楚，难以确定合理价格。因此，这方面的政府能力建设非常重要，要求政府有关部门事先进行针对性地调查，与类似项目进行细致交流，真正了解项目的成本结构，确定合理的价格区间，并考虑合理的调价公式。
(四)特许权的终止及补偿。
民营资本在决定是否参与一个特许经营项目时考虑的最重要的问题之一就是如果其在特许公司的选择、特许经营合同的订立及其履行过程中利益受到损害，是否能够得到迅速、公正和充分的法律救济。 而对政府也一样，担心特许公司会因不认真履行其职责而造成重大损失。因此，在特许经营协议中应有足够的条款讨论协议的终止和补偿的问题。而实际情况下，由于政府方的强势，比较难得到相对公平的补偿协议。
(五)PPP合同的授予程序。
PPP合同授予的一般方法是，对于采用通用的可竞争的技术的项目大都是通过招标实施的；对于一些采用专门技术或不能竞争选择的技术的项目通过谈判授予。在合格中标人的选择上，不仅要在资格预审时考虑是否具备竞标条件，还应当考虑是否有足够的资金实力(包括资本金能力和融资、还贷能力等)，更应当考虑实施项目的风险性和承担风险的能力，考虑是否具有足够的技术实力、项目实施力量和经验，所采用的技术方案是否成熟、所选用的设备和材料是否成熟可靠或是否有可以考察的同类业绩、是否具有足够的经营经验和能力等。
(六)技术选择的问题。
一直以来，低价中标和低水平中标成为一种严重影响行业技术发展的问题。尽管企业要承担技术风险，但由于技术市场发育的不完善，不成熟的技术进入，最后受损失的不仅是企业，最终买单的还是政府。而且，由于没有可靠的污染控制保障，长期的、范围广泛的高污染垃圾处理场的后果是使居民深受其害，居民抵制所有的垃圾处理设施建设的状况就时有发生。特许经营的最终目的是达到垃圾处 理的目的和环境效果，保障公众利益。所以，要取得好的结果，必须采用成熟的技术，技术选择和监管非常重要。如在日本和台湾，对于技术管理和技术选择的原则是，没有经过实践检验的垃圾处理技术绝不允许进入市场实施，技术 发展单位必自己经过足够时间的一定规模的实践检验后，才可以进入市场进行商业化实施。常州市的餐厨垃圾PPP项目的实施也遵循了该原则。
(来源点绿科技，原标题《张进峰：在技术和商业模式不确定情况下的PPP项目案例》，作者张进峰，PPP资讯整理)
