给水排水|【视点】从《水政策白皮书》看英国水管理机制
气候变化和人口增长的共同影响下，英国部分地区已出现水危机，英国政府认为本国现有的水管理机制尚不能完全适应这一挑战，原因在于对气候环境变化做出及时反应的能力不足及在水资源优化配置的灵活性上有所欠缺。为此，英国环境、食品和农村事务部发布了《水政策白皮书——生命之水》（以下简称白皮书），在取水许可制度、水务行业改革、水环境管理、节约用水等方面提出了全面的改革方针和措施，对我国当前深化水利改革有一定的参考意义。
根据一些学者和机构对英国水资源供需情况、水环境及水务部门运行状况进行的调查和评估，英国水管理尽管取得了显著成效，但是仍面临一系列新的挑战，需要对现行的水管理体系，特别是水务行业的结构、法律及监管框架进行重新审视，加强水务企业间的竞争与合作，鼓励创新，以保障供水安全和提供更优质的服务，同时进一步改善水环境。白皮书正是基于现行取水许可制度不能满足英国未来经济发展和环境保护需要、对日益加重的水污染仍缺乏有效解决方案、不同涉水规划间统筹协调性不足、气候变化及未来用水结构变化将给水管理带来巨大挑战等背景下发布的。白皮书主要内容如下：
改革取水许可制度，保障供水安全
改革取水许可制度的主要目的是减少过度取水，重新评估水的价值，以满足未来可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持续性和适应性，主要措施是通过逐步换发新的取水许可证向新的取水许可制度过渡。
由于英国现行的取水许可制度是由土地及水的私有制逐步发展形成的，改革面临着相当大的阻力。因此，白皮书承诺新的取水许可证会考虑现存的许可证及实际用水量，并将根据供水总量进行动态调节，但是政府不会向因改革而受损的个体进行补偿。同时，政府鼓励水行业投资，新的取水许可制度将尽可能地降低对投资者的阻碍。
采取多种措施，解决过度取水和水污染问题
针对过度取水问题，白皮书提出了多种解决途径，具体包括：采取工程措施，改革对水务公司的监管机制，利用取水费对水生态系统保护和修复行动进行补偿，通过反向拍卖，政府从许可证持有者手中回购可能对环境造成损害的取水许可证；自2012年开始，政府考虑在不给予补偿的情况下，采取强制措施撤销或变更对环境造成严重损害的取水许可证。
针对水污染问题，白皮书强调应从源头进行污染治理，核心是以流域为基础，与地方污染者、受益者及相关方就目标及行动方案进行讨论，在考虑各方建议的基础上，采取包括激励、生态服务付费以及加强跟踪监测等在内的各种行动，解决农业面源污染、私营废水处理设施、废弃金属矿山以及城市面源污染等污染问题。
加强规划间协调，应对未来挑战
白皮书指出应立即采取行动，加强各规划机构之间的联系与合作，将流域管理规划、水资源规划机制、价格评审、抗旱规划等水资源规划协调起来，并且让水务企业也参与到水务部门的规划中，以提高整个行业的适应能力。同时，政府希望水务公司在其年度供水计划中充分考虑气候变化的最新研究成果、水资源紧缺及环境破坏问题、与周边公司的水量交易以及节水问题。
鼓励行业内部竞争，提升水务行业整体服务水平
为提高英国水务行业的整体服务水平，白皮书提出3项关键措施：为低收入家庭提供更为优惠的水费，解决其水费支付压力；资助水务公司，直接减免西南地区家庭部分水费；改革商业用水户市场，提高行业投资吸引力，扩大水务行业内部竞争。
促进基础设施投资，保障经济社会可持续发展
为了应对供水及排水压力，白皮书强调供水和废水处理是国家重要基础设施，政府应在保障基础设施供给方面发挥更大的作用，需要持续加大对基础设施的投资，以确保能够提供可持续的供水和废水处理服务，支撑经济可持续增长。针对排水管网及处理系统对于水环境的重要作用，白皮书还特别提出加强排水及污水处理系统建设方面的政府决策及政策建议。
加快完善取水许可制度，为水权确权奠定基础
从英国经验来看，水权制度改革需要以历史为基础，许可水权及其交易能够实现水资源可持续利用，确保公正公平和高效用水。在我国未来水权制度改革过程中，应采取因地制宜、分类指导的策略，要在用水格局现状的基础上审慎推进。应以流域可持续发展为目标，明确流域生态环境流量，扩大取水许可的覆盖范围，解决多部门多层次发证等问题。
理顺水务市场竞争环境，广泛吸引社会资本进入水务行业
英国是水务行业私有化的典型国家，其水务私有化改革的关键是建立一个比较完善的水务市场监管体系。该监管体系的核心在于水价形成机制、比较竞争机制、消费者利益保护机制。英国水务行业当前改革的重点是力图通过降低市场准入门槛，进一步提高该行业的竞争水平，吸引更多社会资本进入水务行业，从而防止垄断的形成，提高企业服务水平。
我国水务行业改革应重点关注以下几个方面：一是消除垄断，完善水务企业的准入和退出机制，降低市场准入门槛，创建和维护公平竞争机制，扩大供水服务市场规模；二是尽快完善水价形成机制，对水务企业的供水或污水处理结构进行调查统计，建立市场导向的用水合理定价机制，促使水价能够实现全成本回收，允许用水大户同水务企业进行价格谈判；三是尽快完善行业监管体系，完善对水务企业的经济监管、环境监管及水质监管，特别是三者之间的协调机制。
加强部门间协调与相关利益者的参与，形成水资源保护的整体合力
英国水资源保护与管理是在国家环境管理框架下，采取水质规划、环境排放许可以及监测评估相结合的管理体系。我国目前水量管理和水质管理间的协调机制仍有待于进一步完善，水环境管理仍然缺乏鼓励社会参与生态系统服务付费方面的相关制度。因此，应强化不同部门和机构之间的协作关系，加强水量与水质的综合管理，鼓励相关利益主体积极参与水环境保护，强化生态系统服务付费原则。
（作者：金海 来源：水利部发展研究中心）
