海绵城市建设的基本认知与全面解析（研究报告）



据悉，根据试行办法，住房与城乡建设部负责指导和监督各地海绵城市建设工作，并对海绵城市建设绩效评价与考核情况进行抽查；省级住房城乡建设主管部门负责具体实施地区海绵城市建设绩效评价与考核。海绵城市建设绩效评价与考核，坚持客观公正、科学合理、公平透明、实事求是的原则，从水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度6个方面，采取实地考察、查阅资料及监测数据分析相结合的方式，分城市自查、省级评价、部级抽查3个阶段进行。

“海绵城市”通过下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，可实现“自然积存、自然渗透、自然净化”三大功能。“海绵城市”建设可有效地解决我省城市水安全、水污染、水短缺、生态退化等问题，应科学谋划并将其付诸实施。

习总书记多次强调“城市要优先考虑把有限的雨水保留下来、优先考虑更多的利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。这表明，建设“海绵城市”已经成为党中央、国务院的重大决策部署。海南建设国际旅游岛和生态省，有条件也应该率先贯彻落实中央的决策部署，在城市转型发展、城市生态文明建设上作出示范。

改革开放以来，我国城市数量从1978年的193个增加到2014年的658个，城镇化率达到54.77%，城市已成为人们生产生活的主要组成部分。与此同时，城市也面临资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化等一系列问题，其中又以城市水问题表现最为突出。

水安全问题。一方面，受“重地上、轻地下”等习惯思维的影响，城市排水设施建设不足，“逢雨必涝”成为城市顽疾，据统计，全国62%的城市发生过水涝。另一方面，传统城市到处都是水泥硬地面，城市绿地等“软地面”在竖向设计上又高于硬地面，雨水下渗量很小，也未考虑“滞”和“蓄”的空间，容易造成积水内涝，更严重的是，阻碍地下水补给，造成地下水水位下降、形成漏斗区。如2014年海口市漏斗区面积为726平方公里，比2004年增加了48平方公里，其中2008至2013年海口漏斗区面积持续扩大。

水生态问题。传统城市建设造成大量湖河水系、湿地等城市蓝线受到侵蚀，据调查，我国湿地面积比10年前减少3.4万平方公里，海南东部沿海超过20%的湿地消失，土壤、气候等生态环境质量下降。另一方面，城市河、湖、海等水岸被大量水泥硬化，甚至这种城市化水岸修筑模式已向乡村田园蔓延，人为割裂了水与土壤、水与水之间的自然联系，导致水的自然循环规律被干扰，水生物多样性减少，水生态系统被破坏。

水污染问题。以海南为例，目前主要江河及湖库水质保持优良，但是城市内河、部分入海河流水质问题始终没有得到改善，据省环境监测中心监测，全省城市内河水质达标率仅51.4%。值得一提的是，目前的城市污水都是到下游、末端集中处理，长距离的污水管网工程，不仅耗费资金和地下空间资源，而且污水沿途“跑、冒、滴、漏”，以致污水处理厂负荷不足，又造成新的环境污染。

水短缺问题。海南降雨量充沛，人们很难联想到缺水问题，然而事实上海南也季节性缺水、区域性缺水，如今年6月份的干旱造成多个城市用水告急，原因就是海南降雨在时间、空间上分布不均衡，加上岛屿地理上中间高、四周低，河短坡陡，水来得急、去得也快，而位于城市的自然调蓄空间大量被挤占，人工蓄水设施又不足，导致大量雨水白白流走。

建设“海绵城市”就是要系统地解决城市水安全、水资源、水环境问题，减少城市洪涝灾害，缓解城市水资源短缺问题，改善城市水质量和水环境，调节小气候、恢复生物多样性，使城市再现“鸟语、蝉鸣、鱼跃、蛙叫”等生态景象，形成人与自然和谐相处的生态环境。

“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”。“海绵城市”遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，从而实现“自然积存、自然渗透、自然净化”三大功能。

“海绵城市”的本质是改变传统城市建设理念。传统城市习惯于战胜自然、改造自然的城市建设模式，结果造成严重的城市病和生态危机；“海绵城市”则是顺应自然、尊重自然的低影响发展模式。在城市排水上，传统城市建设模式是以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划建设理念，而“海绵城市”以“慢排缓释”和“源头分散”控制为主要规划建设理念，追求城市人水和谐。

从算大账的角度出发，“海绵城市”不但具有社会效益、生态效益，更具有经济效益，可谓花钱少、办事好。一是“海绵城市”注重依靠自然力量渗水、蓄水、排水，大大减少了排水设施的工程建设量。二是传统的大马路、大广场、排水设施维护费用高，“海绵城市”依托生态修复、生态处理，运行维护要求低、成本也低。三是“海绵城市”还能收获雨水资源利用、污染源防治、暴雨内涝灾害缓解等综合效益，降低水环境污染治理费用以及城市内涝造成的巨额损失。

当然，我们不主张对老旧城区单独进行海绵化改造，而是提倡利用老旧城综合改造时，将“海绵城市”的理念融入进去，适当添置一些“海绵体”，这虽然会增加一些建设成本，但却是城市生态修复所必须还的“旧账“。

当一个城市遇到降雨时，首先是城市各类“海绵体”吸水、渗水功能发挥作用，其次是蓄水设施吸纳、调蓄，再次是随着“海绵体”的饱和，就需要进入传统排水系统排除。显然，“海绵城市”对传统排水系统不是取代，而是一种“减负”和“补充”，这也要求“海绵城市”建设要统筹低影响开发雨水系统、传统排水系统及超标雨水排放系统，形成相互补充、相互保障的完整系统。

转变思想观念。建设“海绵城市”是党中央国务院的重要决策部署，也是城市建设领域的调结构、转方式。“海绵城市”的建设需要全社会转变观念、形成共识，特别是各市县政府作为城市建设的直接责任人，更需要充分认识到“海绵城市”建设的必要性、紧迫性并付诸实际行动，各个相关部门和行业也要同步推进。为此需要在不同层面开展大量宣传、培训工作，既包括住建、水务、国土等管理部门培训，也包括规划、设计、施工等专业培训，还包括投融资政策和运作方式方面的培训等。我厅将联合省内主要媒体以及省委党校开展多方位的宣传培训。

抓好微循环建设。可以对城市各类新建和改造项目，先启动各类具有末端微循环功能的“海绵体”建设，如建筑、小区的雨水收集利用，城市下凹式绿地建设，道路、广场采用透水铺装，污水处理尽量采用就近、生态模式等等，这些项目即使在大海绵系统未形成的情况下，也能单独实施，且不妨碍未来系统化。

大力推广绿色建筑。绿色建筑在“海绵城市”建设中起基础性的作用。从小区下凹式绿地、绿色屋顶、建筑物内蓄水装置或周边小型、分散的蓄水设施抓起，积极为雨水利用及回补地下水提供渗透路径，充分利用各类自然条件，推进建筑节能、节地、节水、节材，创建绿色小区、绿色社区。

加强规划引导管控。省级利用“多规合一”契机，融入“海绵城市”的理念，强化对森林、水系、湖泊等大海绵体的保护，强化城市绿线、蓝线等划定。各市县应将“海绵城市”的要求贯穿于城市总体规划、专项规划、控制性规划的全过程，并转化为具体管控指标，在城市中保留足够的生态用地，控制城市不透水面积比例，最大限度减少对城市原有水生态环境的破坏。

创新城市投融资模式。“海绵城市”既有普通建筑、小区等社会领域里的工作内容，又有城市公园、广场等公共领域里的内容。对社会领域内容，应通过法规规章以及适当奖励等措施，组织社会力量去自行实施，政府加强监管评估来确保落实；对公共领域里的项目内容，除财政直接投入实施外，也可以由政府制定具体的操作办法，采取ppp模式等引进社会资本参与。

制定标准规范及鼓励政策。结合国家《海绵城市建设指南》，制定我省“海绵城市”建设的技术标准、规程规范，争取出台一部地方综合性法规，以保障“海绵城市”主要指标和管控措施的落实。同时制定相应的政策，鼓励应用新技术、新工艺和新产品的研发、生产制造和施工应用，力争培育一批“海绵城市”新型产业和创新型企业，为城市产业结构调整做出贡献。