2015年10月5日，跨太平洋合作伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)结束实质性谈判，协定基本达成，11月5日TPP全文文本公布。TPP是由美国主导，12个成员参与的自由贸易协定。TPP谈判成员的国内生产总值(GDP)约占全球的40%，占世界贸易总额的三分之一。谈判过程中，TPP牵头方美国高调宣扬TPP将提高劳工和环境标准。TPP的高环境标准也一致被舆论广泛关注和提及。事实上，这里提到的“环境标准”并非我们通常所说的污染物排放标准以及环境质量标准，而是指所涉及的范围维度、义务维度和约束维度的综合程度，具体而言，就是将环境管理与国际义务以及贸易争端解决机制挂钩，以此强化环境政策及国际环境公约的执行程度。
我们认为，单纯从文本本身而言，如果将既有自贸协定环境章节最高水平作为1.0版本的话，那么TPP环境章节应该为1.5版本，中国目前自贸协定环境章节水平大致为0.8版本。
一、TPP环境标准内涵、章节内容及特征分析
(一)环境标准内涵
TPP对外一致宣称坚持“高质量和黄金标准”，所谓的“高质量高标准”包括环境、劳工等。首先需要说明的是，这里的“环境标准”并非我们通常所说的污染物排放标准以及环境质量标准，而是指所涉及的范围维度、义务维度和约束维度的综合程度，具体而言，就是将环境管理与国际义务以及贸易争端解决机制挂钩，以此强化环境政策及国际环境公约的执行程度。借用数学方法，这里的“环境标准”高低可表示为“环境标准”高低=范围×义务×约束程度
(二)环境章节内容
TPP协定文本有30个章节，4个附件，共2000多页(排除国民待遇和市场准入中各成员“关税承诺”内容)。环境是其中一个独立章节，位于第20章，共25页。尽管篇幅只占1%左右，但环境章节在TPP中的位置是“萝卜不大，长在辈儿上”，与投资、服务、电子商务、政府采购、知识产权、劳工、贸易救济等章节并列，具有同等级别和法律效力。
除独立环境章节之外，在序言、卫生与植物卫生措施(第7章)、技术性贸易壁垒(第8章)、投资(第9章)、金融服务(第11章)、政府采购(第15章)、知识产权(第18章)、劳工(第19章)、争端解决(第28章)、例外(第29章)章节中也涉及环境或可持续等相关内容，涉及与环境保护及可持续发展相关的关键词(environment、sustainable)共140多个。
TPP环境章节有23个条款，约106个款项，还包括2个附件。内容包括：定义、目标、一般承诺、多边环境协定、公众参与、企业社会责任、增进环境绩效的自愿机制、合作框架、低排放和适应型经济转型、海洋渔业捕捞、环境产品和服务、环境委员会和联络点、争端解决等内容。其中，又将有些内容条款分解成多个条款，例如臭氧层保护、海洋环境保护、生物多样性等从多边环境协定中单独分出来作为独立条款;将公众参与内容分为了公众参与程序、公众参与机会、以及意见提交等三个条款;将争端解决分为环境磋商、高级代表磋商、部长级磋商、争端解决等。
(三)环境章节内容的特征
TPP环境章节是现有自由贸易协定中最长、条款数最多、款项最多的独立环境章节。除此之外，TPP环境章节的主要特征表现在以下方面：
一是，包含内容多，涉及面广。TPP环境章节是大环境概念，涉及臭氧层、生物多样性、渔业、海洋、林业、能源、环境产品和服务等内容。从实施主体而言，既包括了国家和政府应该做的工作，例如设立委员会和联络点，也包括了企业的社会责任等。
二是，条款和义务具体。TPP对具体领域有具体规定，例如，对于保护海洋环境，20.6款提出“各缔约方应合作解决与防止船舶对海洋环境造成污染相关的共同利益事项，合作领域可包括来自船舶的意外污染、船舶排放……等”。对于渔业捕捞补贴问题，20.16提出“旨在防止过度捕捞和过剩产能及促进被过度打捞物种恢复的渔业管理系统的实施应包括对所有造成过度捕捞和过剩产能的补贴的控制、削减及最终废除。”对于保护鲨鱼，提出“采集物种特定数据、渔业捕捞限制和潜泳限制”等。这些规定对做什么如何做等都有明确规定，使得实施具有可操作性。
三是，确保信息公开和公众参与。TPP环境章节中关于信息公开和公众参与的单独条款就有20.7程序事务、20.8公众参与机会、20.9公众意见提交三个，不但如此，在其他条款，如20.12合作框架、20.13贸易和生物多样性、20.17保护和贸易、20.19环境委员会和联络点等都提到信息公开和公众参与的重要性，可以说，公众参与贯穿整个环境章节，并被重点突出。对于如何保障和确保公众参与提出了具体要求，例如20.7提出“各方应确保居住或建立在各自领土内的相关个人和法人可以请求一方的权威机构调查涉嫌违反环境法律的行为，并应该按照法律适当考虑相关请求”。20.8提出“各方应利用现有或建立新的咨询机制，例如国家咨询委员会，寻求与本章执行有关事宜的各种观点。上述机制可适当涵盖具有相关经验的个人，包括具有商业经验、自然资源保护和管理以及其他环境领域”。
四是，突出强调了多边环境公约。与其他自由贸易协定将多边环境公约一揽子作为一个条款提出不同，TPP环境章节不但有多边环境公约的单独条款，而且将臭氧层保护、海洋环境保护、生物多样性、渔业等公约单列作为单独条款。专门涉及环境公约的条款就有7条。条款下面还包括若干款项，每个公约条款内容很丰富、具体，比如20.16海洋渔业捕捞条款下还包括15个款项。有的一个公约涉及几个条款，例如。直接涉及生物多样性及其物种非法贸易的单独条款有三个，分别是：20.13贸易和生物多样性、20.14外来物种入侵、20.17保护和贸易，此外，在20.16海洋渔业捕捞条款中也有涉及。不仅如此，各成员国内保护臭氧层及保护海洋环境的相关法律政策分别作为环境章节的列出。
五是，重视国际环境合作。TPP环境章节专门设立了条款20.12合作框架突出环境合作。但事实上，在整个环境章节中，环境合作几乎无处不提及，例如20.2目标、20.4多边环境协定、20.5保护臭氧层、20.6避免船舶保护海洋环境、20.13贸易和生物多样性、20.15低排放和适应型经济转型等强调各个领域都应进行合作，涉及到机制、形式、领域、公众参与、评估等。12.7提出“各成员应通过各自合作联络点定期审查此条款的执行和运行情况，并向环境委员会及联络点就相关条款的回顾汇报各自的结论及可能的建议”。
六是，争端解决章节条款适用于环境章节。TPP环境章节关于争端解决的条款有4款，分别是：20.20环境磋商、20.21高级代表磋商、20.22部长级磋商、20.23争端解决。而且，TPP文本第28章节争端解决适用于该环境章节。
二、各方对TPP“环境标准”的关注和反应
对于TPP的达成，全球主流媒体都予以了高度关注。对于“环境标准”褒贬不一。
(一)正面评价
美国总统奥巴马发表评论称“TPP为保护工人利益及环境设立高标准”，TPP全文公布后，白宫ROHAN PATEL综述了自然保育协会、国际爱护动物基金会等观点，发表评论认为：“TPP对于环境保护而言是一份历史性的协定，有助于国际社会响应我们面临的更大尺度全球环境挑战。TPP包含了可实施的、前所未有的环境条款，将对现实世界产生影响并有助于解决环境挑战和生态危机……”。
除此之外，其他正面意见主要包括：
一是，认为确立了环境保护条款的核心地位并纳入争端解决机制。美国自然保育协会认为：“通过将保护承诺嵌入协定核心文本并将其纳入到争端解决机制之下，TPP提供了促进重要环境目标实现的新手段……”
二是，认为重视自然资源保护和相关能力建设。国际爱护动物基金会指出：“我们必须采取保护野生动植物措施防止伴随贸易自由化潜在增加的非法贸易，奥巴马政府在TPP协定中致力于采取最强有力的措施保护野生动植物。IFAW非常乐意见到TPP中关于保护野生动植物贸易的新条款以及美国对那些实施严格的、新的保护野生动物贸易条款有能力建设需求国家的强有力承诺。”世界野生动物基金评价TPP环境章节认为“之前从未有过贸易协定在解决由过度捕捞和获取鱼类、野生动植物及森林资源而对自然所带来持续压力方面迈出如此巨大的步伐。”世界动物保护协会声称“我们赞赏奥巴马政府及其USTR工作人员采取所有可行措施反对野生动植物非法贸易和承诺将解决这类问题作优先领域的努力。”
三是，认为强化了海洋渔业资源可持续管理。联合海洋委员会倡议计划联合主席称“……我们欢迎奥巴马政府将反对非法、未报告和非常规捕鱼承诺纳入TPP，并要求相关港口国家实施现相关措施。这些条款将直接解决对全球渔业资源可持续管理的最显著威胁并显著推动最新公布的总统专责小组建议的实施。”
(二)负面评价
对于TPP环境章节的批评也有很多。
一是，环境章节未实现声称的高标准，TPP将对环境有损。美国前国务卿希拉里认为“协定内容没有达到高标准”。《华尔街见闻》10月5日报道称，美国环保组织对TPP协定持有明确的反对态度。很多民主党人担心，TPP这样的自由贸易协定会使更多美国就业机会流向海外，并损害环境。《洛杉矶时报》称“有反对者认为该协议对劳工和环境不利”。自然资源保护委员会(NRDC)国际项目主任杰克˙施密特认为“……此项协定(TPP)可能对我们的基本环境法和公众健康保护产生严重影响。”
二是，环境章节现有机制无法保障环境承诺有效实施。国际环境法中心(CIEL)Melissa律师表示“事实上TPP对于环境保护是失败的，尽管白宫声称‘TPP包含了历史上最强的关于环境和劳工的承诺，并且不像过去的协定，这些承诺是可执行的’，然而事实表明尽管过去这些协定也包含了TPP类似的条款，但是实践中没有任何成员对违反环境条款而正式提起争端解决的案例。”塞拉俱乐部执行主任迈克尔˙布伦指出“TPP的环境章节徒有好看的外表，里面却是空心的。历史告诉我们TPP对非法伐木和野生动植物贸易等环保问题的规定是永远不会执行的。”
三是，TPP被利益集团绑架，缺乏对环境核心议题的关注。美国KUOW环境记者Ashley Ahearn在OPB声称，“最后达成的TPP文本弱化了气候变化的问题，将气候变化的内容弱化为了向低排放经济转型，‘气候变化’和‘碳’这两个关键词在文本中一次都未出现，仅对能效、可再生能源、排放监测、市场和非市场机制解决森林退化提出合作条款。”基于对协定文本的初步评估，塞拉俱乐部执行主任迈克尔˙布伦认为“TPP在文本中根本没有一处提到气候变化，这是对21世纪贸易协定的彻底背叛。”
四是，赋予跨国企业权利过大，削弱了TPP的“环境标准”。地球之友主席埃里希˙皮卡评价道“TPP作为一个整体直接攻击了环境和气候保护措施，TPP的投资章节允许公司在气候或环境规则影响企业营利的情况下起诉政府赔偿损失……TPP还将扩大美国在太平洋地区的化石燃料出口。”绿色和平组织研究专家查理˙克雷指出“TPP在最后一刻想要分裂环保界。……即使披上绿色的外衣也无法掩盖一个事实，这个秘密谈判的贸易协定有意赋予跨国公司削弱环境标准的权力”。Ashley Ahearn认为“TPP环境章节中涉及‘自愿’一共九次，这暗含该协定是一个贸易事务而不是环境协定。”
批评人士总体认为，TPP环境章节的出发点是设立高环境标准，但是结果并未达到环保人士预期。
三、TPP的“环境标准”的国际比较分析
为判定TPP“环境标准”的高低，我们将TPP环境章节与美国、欧盟等既有自贸协定环境章节进行对比。选择美国是因为美国既是TPP的主导者，其自贸协定中的环境章节亦是当今世界的引领者;选择欧盟是因为欧盟不是TPP成员，但是欧盟一直重视环境，也是自贸协定中可持续发展的倡导者和实践者。
TPP环境章节与美国欧盟既有高水平自贸协定环境章节相比，只是规定的义务增多而且具体，但并未有本质性的突破和变化。具体结果如下：
(一)范围维度——框架无变化，细节增加，条款内容有增有减
根据第一部分内容介绍，如果将TPP环境章节条款归类为定义、目标、一般义务、与多边环境协定相关的义务、透明度和公众参与、私营部门参与、合作框架、磋商、争端解决等12大类。我们认为：
从大类而言，TPP环境章节覆盖类型未增加。TPP中涵盖的类型未超出美国和欧盟已签订的自贸协定环境章节中涵盖的类型和现有内容，或者说TPP所涉大的领域在已有自贸协定中都能找到。
TPP框架领域的某些条款更具体更细化。一是有些主要条款分成了几个，如多边环境协定条款分成了多边环境协定、臭氧层保护、海洋环境、外来物种入侵等，将磋商细化为环境磋商、高级代表磋商以及部长级磋商等;二是有些条款大大细化，如海洋捕鱼的问题，原来的自贸协定中可能是一句话，在TPP中包含了15条内容，例如提出对于鲨鱼采取什么措施，对于海龟、海鸟和哺乳动物又分别采取什么措施等有具体规定。
TPP也不是现有自贸协定环境条款的所有并集，有的内容被削弱或未提及。例如：TPP未包含对自贸协定实施后的环境(可持续性)影响评价、能力建设等既有条款。
(二)义务维度——规定的环境义务增多而且具体
TPP环境章节规定的义务增多而且具体主要表现在以下方面，这些内容在美国和欧盟既有自贸协定中都未提及。
一是，将缔约方在多边环境协定下与环境相关的义务条款定义为环境法律，并受约束。
二是，对加强合作的具体领域进行了规定，例如对于臭氧层保护，提出交换信息的具体领域包括了消耗臭氧物质的环境友好替代物、制冷剂管理项目、平流层臭氧测量方法等;对于海洋环境保护，提出合作领域包括：船舶污染、船舶排放、港口废物接收装置等。
三是，对于公众提交报告的标准和内容有详细要求，例如，规定提交的公众意见符合缔约方其中一方的官方语言、所引用文件的出处、影响程度、相关机构等都要进行说明。
四是，对于可执行情况进行评估。例如要求对公众意见的执行情况“提供书面总结”，对于合作情况进行监督，定期审议合作情况的实施，并进行绩效评估。
五是，机制问题，例如在外来物种入侵中，要求环境委员会与卫生与植物检疫委员会下的卫生与植物检疫措施委员会进行协调和合作。
(三)约束维度——TPP约束水平高，但并未突破现有争端解决机制
TPP约束性水平主要指用贸易争端机制解决相关义务争端问题。在此方面，TPP特点如下：
TPP环境章节约束水平较高。TPP环境章节除设立环境磋商机制外，还设立了高级代表磋商和部长级磋商，并且纳入到贸易争端解决机制之下，通过专家组仲裁实现环境争端解决，为确保仲裁结果的有效执行还规定可以实施贸易惩罚措施，暂停贸易优惠或寻求赔偿。
TPP环境章节约束水平未实现对既有自贸协定环境章节的超越。尽管TPP将争端解决机制适用于环境章节，但是将环境争端与贸易争端解决机制挂钩并非TPP的创新，韩美自贸协定中环境章节已经出现，规定可以在磋商机制解决不了环境争端时借助贸易争端解决机制实现争端解决。因此，TPP环境争端解决机制并未超越既有自贸协定环境章节约束水平。
四、TPP的“环境标准”与中国的比较分析
中国已签署的自由贸易协定中有两个包含了单独环境章节，分别是中国—瑞士自由贸易协定和中国-韩国自由贸易协定。单独环境章节内容主要包含了背景和目标、多边环境协定、国内政策执行、环境产品和服务合作、协调机制、争端解决机制、资金和财务安排、环境影响评价等条款。
(一)中国自贸协定的“环境标准”与TPP比较分析
与TPP环境章节进行比较，中国自贸协定结论如下：
1、范围维度——中国自贸协定环境章节框架与TPP基本一致，范围略有差别
TPP环境章节的10个大类均能在中国自贸协定环境章节找到。不过，中国自贸协定环境章节涵盖条款较TPP少。从条款数看，TPP有23条和2个附件，约106款，而中瑞自贸协定环境章节有2页多，8个条款;中韩自贸协定环境章节有4页多，9个条款。从具体条款看，例如，中国自贸协定环境章节缺乏公众参与和透明度相关规定。TPP环境章节一个重要特点是十分重视公众参与和透明度，除单独设置三个与公众参与相关的条款外，在其他各条中也分别提到了公众参与机会和公众知情权，而中瑞自贸协定和中韩自贸协定环境章节没有提及信息公开和公众参与。
2、义务维度——中国自贸协定环境章节规定的具体义务与TPP相比差距明显
中国自贸协定环境章节规定的具体义务与TPP相比差距主要体现在如下方面：一是，中国自贸协定环境章节涵盖内容较TPP少而原则性规定多。中瑞自贸协定和中韩自贸协定环境章节除具体合作领域外，多为原则性规定。二是，中国自贸协定环境章节设置的环境合作范围窄，且缺乏实施监督机制。TPP环境章节专门设立了合作框架条款突出环境合作，并在该条款下提出“各成员应通过各自合作联络点定期审查此条款的执行和运行情况，并向环境委员会及联络点就相关条款的回顾汇报各自的结论及可能的建议”。中瑞自贸协定和中韩自贸协定环境章节也提出了合作领域、形式等，但没有明确提及对合作进行评估等监督机制。
3、约束维度——中国自贸协定环境章节约束性较低，争端解决机制相对较“软”
TPP环境章节对于争端的解决除了传统的环境磋商之外，还建立了高级代表磋商和部长级磋商机制，更进一步的是直接将环境章节纳入到贸易协定争端解决机制之下，与贸易利益和赔偿直接挂钩，为环境争端建立了较“硬”的机制，而中瑞自贸协定和中韩自贸协定环境章节仅为争端解决设计了磋商机制，争端解决机制相对较“软”。
(二)中国对TPP“环境标准”的可接受程度分析
尽管中国现有自贸协定环境章节内容与TPP环境章节内容仍有一定差距，但是，这不应成为我们回避或拒绝TPP的理由，而是应该积极向其环境标准看齐和靠近。
1、TPP“环境标准”与中国政策方向一致
中国十分重视自贸协定中环境议题设置，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快自由贸易区建设。…加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。也就是说，对中国而言，环境议题将是其构建面向全球的高标准自贸区网络的重要组成部分，是落实生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”总体布局的具体体现。从这个角度讲，TPP“环境标准”设置和中国大的政策方向是一致的。
2、TPP“环境标准”与中国环境利益一致
TPP环境章节的目的是：促进贸易和环境政策的相互支持;推动高水平的环境保护和环境法律的有效执行;加强各方通过包括合作在内的方式处理贸易相关环境问题的能力。同时，强调公众参与环境保护、强调加强国际环境合作和国际公约履行、强调环境法律的有效实施。事实上，这些都会有助于加强环境治理的，也与中国的环境保护目标及环境利益一致。
3、TPP的高“环境标准”很难构成现实威胁
TPP的高“环境标准”事实上是“纸老虎”。尽管TPP中环境章节未被排除在28章“争端解决”之外，且28章“争端解决”中涉及贸易制裁和赔偿，然而环境章节并不像货物或服务贸易，很多条款无法定损。因而，缔约方在实施时违反了环境章节中义务时，会产生三种情况：一是，义务不具有约束性，此时双方仅可能就该项环境争端通过磋商解决;二是，义务具有约束性但无法定损，此时即使动用28章“争端解决”建立专家组，由于无法确定损失，从而不能基于对等原则进行赔偿或处罚，最后也仅可能双方通过磋商解决;三是，义务具有约束性且能定损，违反这样的义务最可能在磋商解决不了的情况下动用28章“争端解决”建立专家组进行仲裁，然而纵观TPP环境章节未能发现此类条款，难怪大多数评论认为TPP在环境方面虚有其表，缺乏可实施性。
五、对中国的建议
从TPP谈判过程及最终文本来看，TPP环境章节既是美国意志的体现，也是12方相互妥协的结果。TPP环境章节将会是未来自贸协定环境章节的发展方向。尽管中国目前自贸协定环境章节还没有达到这一水平，但是，中国应该向着这个标准看齐，而且只能朝着这个方向前进。具体建议如下：
第一，尽快对TPP开展环境评估，并将其作为中国对TPP进行全面和系统评估的一部分。一是客观评估TPP协定的环境影响，并将此作为商务部宣布的对TPP进行全面和系统评估的一部分;二是评估环境章节的影响;三是评估TPP对环保产业走出去的影响。
第二，从环境角度考虑中国是否加入TPP的唯一衡量标准应该是否对环境有利，是否是环境保护未来发展方向，而非是否现在已经达到或实现。
第三，加强自贸区环境章节条款实验。一是，在一带一路战略实施中，主动开展自贸区中环境章节的设计和安排，如在中国-斯里兰卡自贸区谈判和中国-智利自贸区升级谈判中主动提出设置环境章节，制定示范文本，加强实验;二是对已实施自贸协定，如中国-瑞士、中国-韩国自贸协定，积极开展试点，总结经验和问题，为未来谈判提供依据和支撑。
第四，统筹环境与贸易政策，加强贸易手段在环境管理中的利用。环境管理未来的发展方向是充分发挥市场手段，贸易手段是市场手段的一部分。一是，调整出口退税目录，对“两高一资”产品尽快取消出口退税;二是，慎重适用补贴政策。
第五，加强TPP环境内容及影响的引导和宣传。从环保角度及时客观解读TPP环境内容，深入分析和讨论TPP对环境影响，引导公众正确了解TPP环境内容，合理对待TPP的环境影响，避免公众误解。这同时也是TPP环境内容公开及公众参与的重要实践。
李丽平，环保部政研中心国际所副所长、高工;张彬，国际所高工、博士;肖俊霞、赵嘉，国际所助理研究员。
