1973年，国务院环境保护领导小组办公室成立，彼时已与国际接轨，按照环境要素设置了处室，包括水、气、固废与化学品处等。
“打包”的污染防治管理建制一直延续，这让官员的“专业化”变得“不专一”：光懂气的治理还不行，得各个类型污染物管理都轮岗一遍。
如今，土司不仅是面包，还是环保部一个部门的简称。
2016年3月3日上午，一张“水、气、土三司成立暨干部任职宣布大会”的照片和司长名单在网上传开。下午，环保部发布消息，称在2015年2月，中央有关部门批复同意环保部机构编制作部分调整，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司(以下分别简称污防司、总量司)，设置水、大气、土壤三个环境管理司。
这是年初环保部宣布环保机构监测监察执法垂直管理之后，再次对自身管理体系动大手术。
据记者了解，三司设立后，因“暂不提拔”的考虑，除大气司司长由现任总量司司长刘炳江担任外，水司和土司暂由两位副司长主持工作。三司中气司的编制最多，并按照空气污染来源进一步细分，如管理机动车的移动源、秸秆焚烧的面源和企业排放的固定源等，噪声也将属于气司。
关于更具体的设置，环保部通报称，由于机构调整涉及面广，内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程，待整个工作完成后再向媒体发布。
相较于外界的热切关注，在环保部门内部，新三司好似水到渠成，是一种回归，而非新闻。
水到渠成
当被问起最早何时听到新三司风声时，多位接近环保部的人士回答都是“记不清了”，甚至是“提了二十多年了”。
水、大气、土壤、生物……这些环境要素构成了人类生活环境，也是人类污染物的排放地。废气容易扩散，废水可以流动，废渣留在土里降解很慢，不同环境要素的管理差别很大，按照环境要素进行管理是国际经验，国内也呼吁了多年。
提建议的有民间智库。2013年初，中国清洁空气联盟成立，第一批报告中就有《灰霾防治需要多少“钱”和“人”》。报告提出：2012年，美国环保局的预算是90亿美元，中国环保部只有6亿元;人员差别则更大，美国环保局的总人数是17106人，中国环保部在编人员只有311人。
“那时候我们探讨了多种方案，其中就包括学习美国，按照介质把大气、水等问题分类管理，有些专家还提出希望中央层面针对大气问题设立专门的协调小组，比现在的大气司级别更高一些。”上述联盟主任解洪兴说。
环保部官员也发现了这个差距。2013年，时任污防司司长赵华林(现任国有重点大型企业监事会主席)牵头制定“气十条”，赴美国考察时发现，美国拥有一支庞大的专业化大气环境管理队伍，大气和辐射办公室就有1400名公务人员，加州地方也有上千人专门管理大气环境。
而当时环保部污防司大气处只有3个编制，还借调了十多人。“怪不得外国人说‘中国是环境污染非常严重的，管理大气的人又最少’，我们是以一当千啊。”赵华林说。
之后，恰逢中编办到环保部开展党日活动，赵华林就和中编办工作人员说起，如果以后希望孩子早点呼吸清洁的空气，环保部需要增加人手，专门管理空气质量。
不只是学习国外，出于城市特点和“气十条”“水十条”的执行需要，地方实践则走得更早。
北京、广东、山东等省级环保部门早已按照水、气、土/固废划分了处室。在苏州，2007年启动蓝天工程时，就成立了“蓝天办”，当时由分管环境的副市长负责。在2013年“气十条”推出之后，又成立“大气办”，已升格为市长负责。在被环保部视为治霾榜样的太原，这种协调机制的级别则高至省级：省长任全面改善省城环境质量指导协调小组的组长。
地市级层面，也有和三司完全对应的三处。2015年，常州市环保局新成立了水处、大气处和土处。2016年3月10日，常州市环保局相关人员告诉南方周末记者，市编办已经同意增加编制，正在安排人员到位。
从要素管理到“打包”管理
“历史发展到现在，环保部门经历了螺旋式的变化，最终还是回归到了最初的要素管理。”环保部原总工程师杨朝飞感慨，他1978年即进入环保系统工作。
在老环保人看来，三司成立是一种回归，提起环境要素管理，他们都不约而同地从1970年代中国刚开始成立环保部门说起。
1973年，简称国环办的国务院环境保护领导小组办公室成立，彼时已与国际接轨，按照环境要素设置了处室，包括水、气、固废与化学品处等。
1982年，环境保护局成立，但一直隶属于城乡建设环境保护部。1988年独立出来，成为副部级的国务院直属机构。这是环保部门第一次升格，级别提高了，机制也需要调整。杨朝飞记得，环保局要从二十多个处并成九个司。在时任局长曲格平领导下进行了机构改革。
和规划司、人事司等并列，囊括了水、气、声、渣等环境要素污染防治的污染管理司成立了，成为局里最大的司级部门。“当时觉得都是污染物，就归到一起吧，没有意识到不同环境要素的污染都是不一样的，没有充分重视环境保护要精细化管理。”杨朝飞说。
1998年，国家环保局升为正部级的国家环保总局，2008年升为环保部，“打包”的污染防治管理建制却一直延续。这让污防系统的官员的“专业化”变得“不专一”：要当污防处处长，光懂气的治理还不行，得各个类型污染物管理都轮岗一遍。
1988年的机构划分还给土壤污染防治留下了问题。由于污染管理司承担了太多的职能，土壤污染中，只有工业场地污染划给了污染管理司。因为农村既有生态保护的问题，也有土壤污染问题，农村土壤污染就交给了刚刚成立、工作量略小的生态司。
直到现在，从环保部的网站仍可看出：城区土地污染防治工作设在污防司固体废物管理处，农村土壤污染防治则在生态司农村环境保护处。
“土壤污染不能按照城市和农村割裂开来，也分不清。农村的很多污染是城市污染、垃圾、烟气排放造成的，得从源头解决。”杨朝飞说。
从1993年起，杨朝飞担任了十多年的生态司司长。他认为，这种割裂的机制对于即将出台的“土十条”，乃至土壤污染防治立法都是阻碍。
新三司成立后，城乡土壤防治都将纳入土司，土司的处室也将按照土壤、固体和化学品管理等分开管理。
反思总量制度
2016年3月11日，环保部部长陈吉宁在全国人大答记者问时，回应三司改革的目的：要强化以环境质量改善为环保工作的核心，通过水、土、气三个有明确质量要求的环境介质作为核心业务司。
三司成立的同时，污防司和总量司也随之撤销。这也意味着，我国环境管理的重心从总量控制转向环境质量改善，从粗放走向精细。
作为曾经的总量司司长和污防司司长，赵华林表示撤销这两个司并非说明这两个司的工作不好，而是因为成立三司后，原来两个司的职能刚好可以合并。
赵华林察觉到，虽然一直“打包”在一个司，但污防部门的名字也经历了“污染管理-污染控制-污染防治”的变化，代表着污防工作从建立规章制度到开展污染控制措施，从被动走向主动的过程。防治对象也从过去是常规污染物、向高毒的难降解污染物转变。
总量控制制度早在1988年就被提起，1996年开始实施。因“十五”的污染减排目标没有完成，“十一五”期间，二氧化硫和COD这两项污染物第一次被列入约束性指标，环保总局与各地签订了责任书，由此开启了总量控制受到地方政府高度重视、环保系统倾力而为的减排历程。
为何总量减排任务完成，但是公众却不能感受到环境质量改善?赵华林表示，总量控制的工作并非不管环境质量，在考核总量控制的四个标准中，其中一条就是改善环境质量。
“在一个人快要不行的时候，先要稳住心率。对于环保而言，先抓COD和二氧化硫两种主要污染物。”赵华林打了一个比喻，“等到心率稳定了，再增加血压、血糖等指标，比如PM2.5。不能说稳住心率就和治疗没有挂钩，总量控制就和质量没有挂钩。”
关于总量制度的得失，环保系统有多篇论文进行了探讨。“十三五”期间，总量制度并没有被抛弃，探索区域、流域、行业的总量控制模式、实行以许可证为载体的企事业单位总量控制已是业内共识。而三司改革正是这种共识的一个体现。“历史发展到这个阶段，这样的改革是比较好的选择。”赵华林说。
钱不是问题，人少才是问题
谈及三司改革时，尽管美国环保局的机构设置被提到的最多，目前我国的三司机构设置和美国仍有很大区别。
首先是机构和法律的对应关系。美国环保局的机构设置由法律授权而来，比如大气与辐射办公室是主要为了执行清洁空气法案和原子能法案，水办公室主要为了执行清洁水法案和安全饮用水法案。
虽然三司设立后更有利于“气十条”“水十条”和“土十条”三大战役的落实，目前的三司机构设置跟法律的对应关系并没有那么清晰。
“中美的环境管理差距不在机构改革，而在依法治理环境。如果能够严格执法，环保部改不改问题还真不大。”加州大学圣地亚哥分校副教授张俊杰说，“在当前的法治环境下，也只能进行政府机构打补丁的改革方式，改进政府效能，弥补法治的缺失。”
另一个区别则是人的数目。除了国家级环保局的环境要素管理部门，美国在波士顿、旧金山等地设置了10个区域办公室，划片管理各州的环境问题。比如管理加州的第9区办公室，其中也设置了水、气、土等职能部门。
相较于美国上千人的规模，环保部新三司目前的人员数目并未增加多少。在地方上，虽然多地早设立了大气处，但人员数目乃至专业素养还远远不够。“很多大气办只是解决了领导重视的问题。并没有解决人员紧缺的问题。”解洪兴说，“领导重视，大气处处长要汇报的次数多了，真正干活的人依然不多。”
例如在落实“气十条”的行动措施时，让各地负责大气污染的处长处处长心里没底的是，做了这么多工作，PM2.5到底能降多少?结论可以通过源清单、模型模拟等预测得出，但计算过程相当专业，大气处很难办到，只能委托高校和环科院、环规院等专业的技术团队来做。
“目前看，相比”钱不够”不是问题，人少才是更严峻的问题。专业人才不足，问题研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化就不敢花钱。应该把更多的资金放在‘软件’建设上，帮助省市形成专业团队，把落实方案做好让更多的专业人把钱花出去，做方案。”解洪兴说。在无法扩充政府的专业人员的前提下，这些工作可以放开给更多的环境服务公司来做。
设立三司只是捋顺职能的第一步。如陈吉宁答记者问时所言，这项工作涉及面非常广，不仅仅是两个司变三个司的问题，还涉及一些流程的重构、与其他改革的衔接，比如环评制度改革的衔接。
据南方周末记者了解，三司的职能也将包含更多的内容，例如原属于科技标准司的行业标准制定也将按要素划归给三司。
