导读：从“费”到“税”，一字之差，不仅征收部门从水利部门改为税务部门，更体现出“强制性”。财政部税政司司长王建凡表示，扩大水资源税改革试点采取差别征税政策，既抑制不合理用水需求，又不影响社会基本用水需要。

2017年12月1日起，根据《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税〔2017〕80号），水资源税改革试点新增北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏9个省（直辖市、自治区）。加上去年已实施水资源税改革的河北省，试点地区现已达到10个。据E20研究院观点，水资源税的改革，将强力释放再生水、海水淡化、供水漏损控制等市场。

从宏观政策动向来看，在生态文明、绿色发展大方向的指引下，国家高度重视环境保护“绿水青山就是金山银山”。对于水资源而言，“水已经成为了我国严重短缺的产品”，“全过程节约管理”、“循环经济”、“节水优先”等精神贯穿于习总书记的发言中。

倒逼节水，再生水循环利用

1. 水资源税费的改革进程

我国的资源税征收最早是对原油、天然气、煤炭等征收，经历了促进资源合理开发利用--开征阶段；重视资源价值--改革扩围阶段、有偿使用资源--水资源税试点推进阶段，详见图1。

对于水资源而言，由于水资源在我国严重短缺、而且存在浪费严重的现象，起初被纳入扩大的资源税税目，随着改革的推进，在河北试点推开。为全面贯彻落实党的十九大精神，推进资源全面节约和循环利用，推动形成绿色发展方式和生活方式，2017年11月24日，《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税〔2017〕80号）发布，水资源税改革试点扩大至10个省份（2017年12月1日起在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省、市、区扩大水资源税改革试点）。这是生态文明建设推进的又一重要进程，跟环保税类似，也是一个绿色化的税种，水资源税也是“绿色税制”的重要一步。

上述可见，国家宏观层面高度重视，水资源费改税的方式可以倒逼企业节水，控制不合理用水行为，节约农业灌溉用水，促进再生水循环利用。

图1 资源税费改革进程

2. 试点地区人均水资源量不一

据2016年中国统计年鉴，2015年全国人均水资源量为2039.2立方米/人。图2呈现了十个试点省份的人均水资源量，除内蒙古、四川外，其余地区人均水资源量远低于全国平均水平，而我国的人均水资源量仅为全世界平均水平的1/4。并且，不少地区水资源开发过度，已逼近甚至超过当地的承载能力，引起一系列生态问题。除资源性缺水和结构性缺水外，污染性缺水也十分突出。由此可见，水资源税的推行与可利用水资源的严重紧缺性密不可分。

图2  试点省份2015年人均水资源量（来源：2016年中国统计年鉴）

无论是水资源费还是水资源税，其征收标准是由各地水资源状况、现行征收标准、经济发展水平、社会承受能力以及是否为南水北调受水区等因素综合决定的。本次新增的9个试点省份也各具代表性，它们分布在华北、华东、西北、西南地区，水资源丰枯程度和经济发展水平不同，基本能够代表全国不同类型的情况，为下一步推广积累经验。例如北京、天津经济发达且严重缺水，现行水资源费征收标准高；山东、河南属于南水北调受水区，因筹集南水北调工程基金需要，现行水资源费征收标准也较高；山西、内蒙古、陕西、宁夏是矿业大省，对采矿用水征收的水资源费金额大；四川水资源丰沛，水力发电项目多，对水力发电取用水征收的水资源费金额大。

3. 水资源税政策基本情况一览

图3 水资源税政策基本情况

政策理论层面的“税费平移”

究竟什么是税费平移？图4是“十二五”末各地区水资源费最低平均征收标准，来源于2013年国家发改委、财政部、水利部联合发布的《关于水资源费征收标准有关问题的通知》（发改价格[2013]29号）。图5是此次改革的试点省份水资源税最低平均税额。对比两张图不难发现，改革前后的水资源费和水资源税征收标准几乎完全一样，只有天津市的地表水征收标准发生了变化，故称之“税费平移”。

图4 “十二五”末各地区水资源费最低平均征收标准

图5 试点省份水资源税最低平均税额

值得注意的是，通知中只规定了最低平均税额，各试点省份省级人民政府需要依据实际情况，分类确定具体适用税额，如《河北省水资源税改革试点实施办法》。

政策将激发再生水、海淡、漏损控制等市场的释放

从“费”到“税”，一字之差，不仅征收部门从水利部门改为税务部门，更体现出“强制性”。财政部税政司司长王建凡表示，扩大水资源税改革试点采取差别征税政策，既抑制不合理用水需求，又不影响社会基本用水需要。

 

从政策释放的信号可以看出，水资源税的征收利好再生水行业，如取用污水处理再生水、雨水、地下咸水、微咸水、淡化海水等非常规水源的单位，这种情形可以免征或者减征水资源税，需要实施细则出台进一步细化。从节水角度，同样也利好漏损控制市场。

1. 再生水市场将进一步有效释放

（1）从政策来看，再生水市场有待进一步有效释放

从国家的政策来看，多个政策中要求了再生水的利用率，但从“十二五”的完成情况来看，再生水市场有待进一步突破制约因素，随着水资源税的优惠、价格等的落实，期待有效打通后端产业链，具体政策如图所示。

图6 “十二五”、“十三五”再生水市场的主要政策

（2）到“十三五”末期，再生水市场规模将超300亿元

据E20研究院《水业年度报告（2016版）》的预测，截至2020年，我国城镇（包括设市城市、县城，不包含建制镇）再生水生产能力将达4863万立方米/日，其中城市再生水生产能力4569万立方米/日，县城再生水生产能力293万立方米/日。

到“十三五”末，城镇再生水设施建设整体投资将超过250亿元，再生水运营市场规模将达到80亿元左右，其中城市74亿元，县城6亿元左右。

（3）产业主体专业运营服务商在市场上占有一席之地

以E20圈层会员企业为代表的专业运营服务商在市场上占有一席之地，会员中涉及再生水细分领域的有中电加美、立昇公司、碧水源、金科水务、瑞恒茂、裕隆环保、光大环保等。再生水细分领域将进一步突破价格的限制，在资源税等政策的驱动下市场进一步释放。

2. 海水淡化迎来高速发展期

我国沿海地区大多淡水资源不足，一些海岛淡水资源更加紧缺，只能采取收集雨水和从陆地运水来解决饮用水问题。我国海岸线长达18000多公里，沿海地区经济较为发达，工业和居民生活用水量都比较大，且有人居住的海岛为450个，进行海水淡化对水资源匮乏的沿海地区和海岛具有非常重大的现实意义。 

（1）海水淡化明朗化，突破瓶颈快速发展

2012年国务院办公厅颁布了《关于加快发展海水淡化产业的意见》（国办发〔2012〕13号），目标是建立较为完善的海水淡化产业链，关键技术、装备、材料的研发和制造能力达到国际先进水平。重点工作包含加强关键技术和设备研发，提高工程技术水平，培育海水淡化产业基地，实施海水淡化示范工程，建设海水淡化示范城市等。

2016年底，国家发改委和国家海洋局编制了《全国海水利用“十三五”规划》，总体目标为到2020年，海水利用实现规模化应用，自主海水利用核心技术、材料和关键装备实现产品系列化，产业链条日趋完备，培育若干具有国际竞争力的龙头企业，标准体系进一步健全，政策与机制更加完善，国际竞争力显著提升。

近日，国家发改委印发《海岛海水淡化工程实施方案》的通知，要求到2020年，有效缓解海岛居民用水问题，改善人居环境；海水淡化成为严重缺水海岛地区主要供水方式之一，海岛水资源利用效率稳步提高。

随着这一系列政策的推动，海水淡化技术装置将不断升级改造，配套工程建设有序推进，运营监测监管日趋完善。海水淡化将突破当前规模偏小，利用量较少，分散供水居多，核心技术缺乏的瓶颈，迎来高速发展的时期和广阔的市场空间。

（2）海水淡化市场爆发在即

统计表明，全球海水淡化年增长率达到8%，淡化工程规模已达8655万吨/日，60%用于市政用水，可以解决2亿多人的用水问题。

据中国产业信息网分析，目前我国海水淡化产水成本集中在5-8元/吨，截至2015年底，我国已建成海水淡化工程121个，千吨以下的工程较多，海水淡化产能为100.88万吨/日，过去4年的复合增长率为9.21%。我国北方以大规模的工业海水淡化工程为主，主要集中在天津、河北、山东等地的电力、钢铁等高耗水行业。这也正是此次水资源税改革的试点地区。由于海水淡化可减征或免征水资源税，将引爆这些地区的海水淡化市场。

《全国海水利用“十三五”规划》中指出，“十三五”末，全国海水淡化总规模达到220万吨/日以上。沿海城市新增海水淡化规模105万吨/日以上，海岛地区新增海水淡化规模14万吨/日以上。新增苦咸水淡化规模达到100万吨/日以上。海水淡化装备自主创新率达到80%及以上，自主技术国内市场占有率达到70%以上，国际市场占有率提升10%。

根据E20研究院测算，到2020年底，若海水淡化市场规模达到220-300万吨/日，则相应的工程市场空间约为180-250亿左右，值得行业内技术领先、专注于该细分领域的企业深耕。

（3）产业主体

E20圈层会员中，涉及海水淡化细分领域的有碧水源、中电加美、北控水务、九章环境、裕隆环保、中材科技、中铁四局三公司等。海水淡化将朝着低成本、低能耗、工程大型化、技术创新化的方向发展。

3. 供水漏损控制市场被进一步激活

（1）供水管网漏损政策分析

水资源税改革以节约水资源为核心出发点，对供水基础设施提出了更高的要求，因此进一步激活与之直接相关的供水智能检测和漏损控制市场。2015年发布的《水十条》中提出，“对使用超过50年和材质落后的供水管网进行更新改造，到2017年，全国公共供水管网漏损率控制在12%以内；到2020年，控制在10%以内。”面临巨大的考核压力下，企业不得不采取多重措施，控制漏损率，以提升供水的社会效益和经济效益。同时，住建部和发改委在今年5月联合发布的《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》中表明，“十三五期间将新建供水管网长度共计9.30万公里；对受损失修、落后管材和瓶颈管段的供水管网进行更新改造，共计8.08万公里；在100个城市开展分区计量、漏损节水改造。“一系列政策都强力释放了供水设施新建改造、水表精确计量、智能检测、漏损控制的市场空间。

（2）漏损率仍然不容乐观

据E20研究院数据库显示，2016年我国城镇公共供水漏损率仍然维持在15%左右，距当前的考核目标和发达国家还有一定距离。并且，我国不同地区不同城市的管网漏损情况存在较大的差别，一般来说，新发展起来的城市和区域漏损率较低，例如深圳；而一些老城区，由于管网老旧且改造速度跟不上，漏损率较高。下图分别展示了亚洲、欧洲、美洲等国家主要城市的漏损率。（图片来源：《净水技术》2017——《全球主要城市供水管网漏损率调研结果汇编》）。图中虚线为一个假想的漏损率为20%的国内大城市A，以便与其他国外城市进行比较。不难发现，发达地区如东京、首尔、新加坡、阿姆斯特丹、柏林、汉堡、洛杉矶、芝加哥、旧金山等漏损率均控制在5%左右。A与这些规模类似的城市相比，在漏损率控制上还有较大的进步空间。

图7 全球主要城市供水管网漏损率 （来源：《净水技术》2017）

（3）产业主体蓬勃发展

与漏损控制密切相关的是智能水表、分区计量、漏损监测预警等细分领域，正在不断发展壮大，走向成熟。在智能水表领域，宁波水表、三川智慧、新天科技等在行业中占据主要地位。在漏损管理领域，E20圈层会员中如水联网、赛莱默、施耐德、拓安信、武汉华信等都拥有先进的管网漏损监测控制系统。智能计量设备、监测检测设备和系统的高速发展，将推动水务行业全面升级，有利于实现水量预测、水资源节约和科学利用的长远目标。