自2018年8月生态环境部首次明确提出生态环境导向的城市开发（EOD）模式推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展以来，EOD模式逐渐赢得行业的高度关注。2020年及2021年，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门连续两年向全国各地征集EOD模式备选项目，国家部委正以“示范推广”的方式，大力鼓励不同领域的EOD示范项目落地实施。本文根据实践经验，结合EOD模式的内涵、政策文件、重要意义，解析EOD项目策划要点，为开展EOD项目实践提供参考。

自2018年8月生态环境部首次明确提出生态环境导向的城市开发（EOD）模式推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展以来，EOD模式逐渐赢得行业的高度关注。2020年及2021年，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门连续两年向全国各地征集EOD模式备选项目，国家部委正以“示范推广”的方式，大力鼓励不同领域的EOD示范项目落地实施。本文根据实践经验，结合EOD模式的内涵、政策文件、重要意义，解析EOD项目策划要点，为开展EOD项目实践提供参考。

EOD模式定义

生态环境导向的开发模式（Eco-environment-orientedDevelopment，简称EOD模式），是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

EOD模式相关政策文件

2018年8月，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）中首次提到EOD模式，“推进环境治理模式创新，提升环保产业发展效果。探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。”

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求健全环境治理市场体系，创新环境治理模式。对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。

2020年9月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部共同发布《关于扩大战略新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号），指出：“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展。”

2020年9月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），对EOD展开实质性推进。试点内容包括：发展理念创新、融合发展创新、实施路径创新、投融资模式创新，并向各地区征集EOD模式试点备选项目（每个省份申报数量原则上不超过3个），国家开发银行对符合条件的试点项目，按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。

2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确健全生态产品经营开发机制，促进生态产品价值增值，鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体，在保障生态效益和依法依规前提下，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益。鼓励实行农民入股分红模式，保障参与生态产品经营开发的村民利益。对开展生态产品价值实现机制探索的地区，鼓励采取多种措施，加大对必要的交通、能源等基础设施和基本公共服务设施建设的支持力度。

2021年4月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），公布了全国首批36个EOD模式试点项目清单，试点期限为2021-2023年，这标志着生态环境部主导的EOD模式正式进入落地实施阶段。

2021年10月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），向各地征集第二批EOD模式备选项目（每个省份申报数量原则上不超过3个），本次重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目。

EOD模式重要意义

EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措，是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径，是实现生态环境治理创新发展的有益尝试，是“绿水青山就是金山银山”理论在项目运作与实际操作层面的具体应用。

EOD模式通过项目组织实施方式创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等，建立经济发展与生态环境保护之间的平衡，实现发展和保护融合共生。通过改善生态环境质量，提升发展品质推动生态优势转化为产业优势，实现产业增值溢价，拓展生态产品价值实现方式。推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目，为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件，实现多元化参与生态环境治理。

EOD模式通过推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进，投资、建设、运维一体化实施，在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本自平衡，减少政府资金投入，缓解多年来国家在公共基础设施建设、生态建设和环境保护等方面负担过重的问题。

EOD项目策划关键环节及试点项目申报要求

EOD模式核心要义是将生态环境治理作为开发项目的投入要素，将EOD项目中生态环境治理和保护产生的持续性收益提前转化为对生态环境治理项目投入的反哺，使得外部经济性内部化，将生态价值、经济价值和社会价值融于一体。

科学开展项目策划是推进EOD项目实施的必要条件，根据区域生态环境治理需要，围绕当地生态环境治理的重点任务，以带动关联产业价值提升为导向，选择生态环境效益高、实施紧迫性强、对关联产业具有较强的价值溢出的项目，开展EOD项目策划，明确项目建设内容、建设规模、技术路线、运作模式等，达到改善区域生态环境质量、促进区域产业高质量发展的目标。

（一）生态环境治理项目与产业项目有效融合

EOD模式以解决区域生态环境突出问题为导向，项目策划时须要将区域内生态环境项目与产业开发项目系统结合，一体实施。通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等，建立经济发展与生态环境保护之间的平衡点，把生态环境资源转化为发展资源，把生态优势转化为经济优势，同时夯实“绿水青山”本底，壮大绿色发展动能，促进高质量发展的绿色增长点。

EOD项目主要围绕当地生态环境治理的重点任务，将区域流域综合整治、生态环境修复与保护等公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与文旅、康养、生态农业、洁净医药、“光伏＋”、生物质能利用等关联度高、收益好、经济发展带动力强的项目系统结合、有效融合，合理确定项目实施边界和目标要求，以生态环境治理成效为产业发展带来增量收益，将“谁保护，谁受益”“谁受益，谁补偿”落实在具体的项目中，并依靠产业开发反哺生态环境治理的投入，结合各个项目收益水平等综合测算，合理确定产业开发项目的边界范围、建设内容等，利于社会资本方和金融机构参与项目投资，有效缓解政府财政投入压力，有效破解生态环境治理与产业发展的瓶颈。

（二）产业项目对生态环境治理项目的良性反哺

EOD项目应在项目内部建立产业及开发收益补贴生态环境治理投入的良性机制，使得项目整体本身具备稳定的收益和可融资性，进而减少政府付费和可行性缺口补助，提升生态环境治理项目自身造血功能，推进生态环保产业潜在市场价值向现实市场价值的转变。将未来生态环境质量改善的溢价前置到生态环境治理投入中，使得外部经济性内部化，即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展文旅、康养、生态农业、洁净医药、“光伏＋”、生物质能利用等项目的收益获得，也可以从未来产业的开发或经营权，如矿产等资源开采权、基础设施特许经营权等方面获得。

将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体项目，由一个市场主体采用“投资—建设—运营”一体化方式统筹推进，整体做好项目成本和收益的综合测算，融为一体，避免两类项目割裂。确保产业开发项目对生态环境治理项目的反哺，促使实施主体合理安排项目实施计划，实现短期投入与长期运营有机统一，确保达成项目目标。

（三）产业项目良好的经营性收益

EOD模式中的产业开发项目应符合当地经济、社会发展实际，与生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目自身收益良好。既要充分研究产业开发项目自身的盈利能力，也要充分考虑生态环境项目治理成本，将产业开发项目与生态环境治理项目作为一个整体进行分析评价，以确保整体项目的合理收益。

对于流域综合治理开发类，流域及周边的土地资源、流域内生态产品资源，均有丰富的潜在价值。2020年3月国家发展改革委、财政部、自然资源部、水利部等十五部门和单位联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号），提出“推进河砂开采与河道治理相结合，建立疏浚砂综合利用机制，促进疏浚砂利用。”“合理开采海砂资源。全面实施海砂采矿权和海域使用权联合招标拍卖挂牌出让，建立完善海砂开采管理长效机制。”“对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。”由此，在重点流域（海域）治理的项目开发中，可以砂石收益补充治理的支出，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源，可以砂石开采权、海域使用权等作为融资的担保措施。

对于废弃矿山修复类，2019年12月自然资源部印发《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号），提出坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则，鼓励矿山土地综合修复利用，对历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后可进行土地前期开发，也可将矿山修复和土地出让一并确定给同一主体。矿山废弃建设用地修复为耕地的，用地指标可在省域范围内流转使用。修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程，确有剩余的可对外进行销售。由此，运用土地复垦、城乡建设用地增减挂钩等政策，通过耕地占补平衡指标交易延伸矿山土地价值，合理开发和保护未利用废弃地。修复后的土地也可用于建设生态农业基地、特色产业园、主题公园等，拓展经济效益。部分废弃矿山或存在尾矿开采价值，进行废弃矿业资源再开发，修复过程中产生的矿渣、尾沙可作为混凝土原材料等，销售收入用于弥补修复成本。

对于农业农村综合开发类，2020年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。允许各地根据乡村振兴实际需要，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。同时美丽乡村旅游、生态果蔬采摘、“渔光互补”光伏发电综合利用、生物质能利用等是将农业生产与生态环境相结合的典型模式。

（四）试点项目申报要求

生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门共同征集的首批36个EOD示范项目中，废弃矿山修复、重点流域治理、生态修复及环境提升为项目主要方向，目前包括矿山修复、流域治理、土壤修复、水环境治理等工程带来的土地增值收益，是EOD模式最直接也是最核心的收益来源。

第二批EOD试点项目需同时满足以下条件：（1）试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施。（2）生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。（3）强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，试点依托项目之间相互关联、有效融合，项目边界清晰，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。（4）依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。依托项目已完工的，侧重于EOD模式的经验总结。（5）试点内容与项目实施合法合规，符合招投标、投融资、土地利用等现有政策要求，不增加地方政府隐性债务。

试点项目规模与周期方面，强调项目成本与经营收益相适宜，满足反哺要求，减少政府资金投入。项目规模与市场主体资信评级、地方财政能力相适宜，满足融资要求，保障资金投入。项目建设周期与试点周期相适宜，满足试点成效要求，确保3年内建成并达到预期成效。

EOD项目落地方式

按照EOD模式策划的项目，可采用多种投融资方式促成项目落地，现常见的落地方式有PPP、ABO、投资人+EPC。同时由于EOD项目涉及的实施内容多、行业跨度大，也可以采用混合模式，即部分项目采用PPP模式，部分采用ABO模式，部分采用“流域治理+片区开发”等模式。

对于投资规模较大，包含一定量的基础设施及公共服务类占比（使用者付费），且当地每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%，项目实施不是很紧迫的区域，EOD项目可采用PPP模式实施。PPP（Public—Private —Partnership）模式，即政府和社会资本合作，广义范畴的PPP运作模式包括BOT、PFI、TOT等。

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO，指授权（Authorize）—建设（Build）—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施。

参考文献：

1.黄润秋. 坚持“绿水青山就是金山银山”理念 促进经济社会发展全面绿色转型.

2.王金南 王夏晖. 推动生态产品价值实现是践行“两山”理念的时代任务与优先行动.

3.逯元堂 赵云皓 辛璐. 生态环境导向的开发（EOD）模式实施要义与实践探析.

4.李开孟 以EOD理念推动城市排水领域PPP模式创新.

5.周兰萍 王振华 叶华军. EOD助力资源枯竭型区域高质量转型发展.

 

作者简介：

李荣，生态环保产业从业者，高级工程师，长期从事生态环保产业项目投融资运作及全过程咨询服务。