前言：
一大波污水处理厂，被提前收回特许经营权！
时间：2023-05-20 来源：环保圈 作者：伏波望族
地方政府提前收回污水处理厂特许经营权，这种现象越来越多了。
据“环保圈”不完全统计，仅今年3月—4月，行业内就先后发生了江苏泗阳、广西贺州、山东成武、北京顺义、山东台儿庄等5起提前收回污水处理厂特许经营权的事件，相比往年呈现出明显的高发态势。
▼前段时间闹得沸沸扬扬的“江苏泗阳拟解除特许经营权协议”事件
同时，这还只是媒体公开报道出来的事件，可能只是提前收回特许经营权大潮中的“冰山一角”，更多的同类事件还并不为人所知。
之所以有这么多污水处理厂都被提前收回特许经营权，有政府方保证出水达标、做大做强环保产业的动机，也有污水处理企业提前收回投资、落袋为安的考虑。如果双方能够就回购价格达成一致，友好分手，也许还是最理想的结局。一旦价格无法达成一致，政府强制接管，企业对簿公堂，最终矛盾就很有可能被激化。
一桩提前收回特许经营权引发的官司
老牌环保企业桑德集团最近遇到了一桩官司。
他们在北京顺义的一家污水处理厂——北京京禹顺环保有限公司（下称“京禹顺”），于今年4月3日收到了主管部门——顺义区水务局的告知书，要求提前终止特许经营协议，收回特许经营权。
原来，这个污水厂是2007年竣工的，2012年在北京产权交易所挂牌转让，2013年由桑德集团中标并接管。2015年，双方签订了特许经营协议，要求对污水厂进行升级改造和扩建。
不过，顺义区水务局认为，在特许经营协议履行过程中，京禹顺存在诸多问题，如污水处理规模远未达到约定的18万立方米/日，给周边环境和居民生活造成严重不利影响；尚未进入商业运营日，逾期达到4年以上；未提交履约保函，逾期达到7年以上等。虽然该机关责令限期改正，但京禹顺仍拒不改正。
因此，根据《北京市城市基础设施特许经营条例》相关规定，顺义区水务局拟依法提前终止特许经营协议，收回京禹顺的特许经营权。
收到水务局的告知书后，京禹顺提出了听证要求，并在4月23日举行的听证会上陈述了自己的理由。
他们认为，顺义区水务局提出的3点事由中，只有“未提交履约保函”一事成立，其他2个理由均不成立。即便3点事由均予以认定，也不能构成协议约定的解除事由。因此，特许经营协议不具备解除条件，特许经营权不能收回。
不过，对于京禹顺的理由，顺义区水务局并不认可。4月24日，他们作出了顺水终决字[2023]第01号《终止特许经营、收回特许经营决定书》，决定终止提标改造协议、收回特许经营权，并要求京禹顺配合进行水厂的移交工作。
针对顺义区水务局的这一决定，京禹顺也无法接受，并向当地法院提起了行政诉讼。4月27日，北京市顺义区人民法院作出受理案件通知书。经审查，京禹顺起诉顺义区水务局一案符合法定的起诉条件，该院已决定登记立案。
至此，这桩由于提前收回特许经营权而引发的官司正式开打。
地方政府临时接管被法院判决“违法”
京禹顺与顺义区水务局的官司，最终谁赢谁输，还要等待法律的判决。不过，在陕西西安，桑德集团另外一桩类似的官司，已经有了分晓。
这桩官司就是著名的“户县桑德提前收回特许经营权案”，曾经在2021年底、2022年初引发过业内的广泛关注（相关链接：政府提前收回特许经营权！西安一污水处理厂被强制接管）。
当时，西安市鄠邑区水务局对西安户县桑德水务有限公司（下称“户县桑德”）第一污水处理厂进行了强制接管，并要求取消其特许经营权。理由是户县桑德未按照特许经营协议约定，在2020年12月底完成污水厂的提标改造及扩建工程；同时，户县桑德还擅自将特许经营权项下的收费权分别质押给哈银金融租赁有限责任公司、民生金融租赁股份有限公司。
随后，桑德方面向西安铁路运输法院提起了行政诉讼。2022年12月15日，西安铁路运输法院作出行政判决书。法院认为，鄠邑区水务局具有作出取消特许经营权并实施临时接管的职权，其出于公共利益目的，作出强制接管的事实基础也比较充分。
但是，在程序上，取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定召开听证会，保障企业的陈述申辩权。而鄠邑区水务局只是因拟作出行政处罚而召开了听证会，随后其处罚决定书已自行撤销。而其实施强制接管的行为则没有召开听证会，违法了法定程序。
最终，法院判决，确认西安市鄂邑区水务局临时接管户县桑德经营的西安市鄂邑区第一污水处理厂的行为违法。
也就是说，鄠邑区水务局取消户县桑德特许经营权并实施临时接管的行为，具有合法的职权和事实依据，但没有履行法定的程序（召开听证会），因此其行为最终被法院认定为违法。
这也就能解释，为什么最近各地出现的有关提前收回特许经营权的事件，地方政府都要召开听证会，因为它是必须履行的法定程序。
比如，前段时间闹得沸沸扬扬的“桑德泗阳特许经营权纠纷”。事情的起因，也是3月3日，江苏省泗阳县人民政府发布公告称，拟解除与北京桑德环境工程有限公司、桑德泗阳水务有限公司负责经营的14个乡镇污水处理厂的特许经营权协议，将举行听证会，广泛听取社会意见。
还有今年3月29日，广西壮族自治区贺州市八步区城市管理综合执法局发布公告，拟就解除特许经营合同、收回信都污水处理厂特许经营权并实施临时接管事项举行听证会。
4月23日，山东省菏泽市成武县人民政府也发布《关于举行拟取消成武县污水处理厂特许经营权和实施临时接管的公告》，拟解除与山东省成武盈源实业有限公司的特许经营权协议，取消特许经营权，并举行听证会。
由此可以看出，在地方政府提前收回特许经营权一类的案件中，法律规定的程序基本是“告知—听证—解约”三步走，这三步都走完了，地方政府就可以依法收回特许经营权，强制接管污水处理厂了。污水处理企业如果不服，也可以向法院提起诉讼，依法维护自己的权利。
提前收回特许经营权事件越来越多了
其实，从上面的信息就可以看出，近年来，类似这样提前收回特许经营权的事件已经越来越多了。光是桑德集团一家，就连续遭遇到陕西户县、江苏泗阳、北京顺义三起事件。
类似的事件还有很多。比如2019年3月，三达膜子公司四平三达净水公司与四平人民政府签订《四平污水处理厂特许经营权、污水处理服务协议之提前终止协议》，四平政府返回三达膜其资产回购款、污水处理费以及利息。
2020年4月，河北省涿州市松开区管委会发布通知书，提前解除松林店镇污水处理厂BOT项目特许经营协议，收回特许经营权，并实施临时接管。
▼涿州污水项目解约听证会现场。图片来源：楚天都市报
2020年7月，宁夏回族自治区银川市市政管理局提前回购银川第一污水厂特许经营权，引入新的再生水处理厂。
2020年11月，原国祯环保全资子公司芜湖国祯环保科技有限公司与芜湖经济技术开发区管委会签署《芜湖市天门山污水处理厂BOT及一期提标改造项目回购协议》，对方对芜湖市天门山污水处理厂BOT及一期提标改造项目特许经营权进行回购，回款价款总计人民币1.23亿元。
2021年1月，万邦达与乌兰察布市集宁区政府签订《项目回购协议书》，同意集宁区政府以13.41亿元回购乌兰察布BOT项目。
最新的一则案例是，今年4月26日，上海同济科技实业股份有限公司审议通过了《关于提前终止台儿庄区4万吨污水处理厂特许经营权的议案》，同意枣庄市同安水务有限公司与枣庄市台儿庄区城乡水务局提前终止《台儿庄区4万吨污水处理厂厂区特许经营权合同》，并提前移交资产。
从这些案例可以看出，地方政府提前收回特许经营权，一致可以分为两类：一类是“友好分手”，污水处理企业获得一定的回购款，然后退出；另一类是协商不成，政府强制接管，最终闹上法庭。
是政府任性，还是企业违约在先？
提前收回特许经营权事件，为啥越来越多了？有多方面的因素。
政府方面，大致出于两个考虑。
第一，最经常提到的一个理由就是“出水不达标”。
例如，在前段时间的“桑德泗阳特许经营权纠纷”中，政府方的理由就是“从2017年起，部分污水处理厂出水质量长期超标”。
第二，政府方私底下可能也有点自己的小九九，就是“做大做强环保产业”。
一位业内人士告诉“环保圈”，水务项目普遍现金流好、资产干净，很多地方政府都想要收回，设立环保公司或水务集团，重新包装后利用平台去融资，同时自己运营也更有保证。
而对于政府方“出水不达标”的指控，污水处理企业也有不少的话要讲。
首先，出水超标经常是源于进水超标。其次，还有一个重要的原因，就是政府方拖欠费用。
还是以“桑德泗阳特许经营权纠纷”为例，桑德方面就指出，这些污水处理厂存在部分时段进水超标问题，而当初的《特许经营协议》约定，进水浓度超标与桑德无关，应该由政府方负责调查；同时，从2015年到2018年，政府方理应支付污水处理费1676万，但实际上只付了200万，“杯水车薪”。
总之，政府方解约的公开理由是“出水不达标”，而企业方则认为出水不达标是由于进水超标和政府方欠费造成的。
这种“公说公有理，婆说婆有理”的情况，最后往往就变成了一笔“糊涂账”。
其实，无论是进水超标、政府欠费，还是出水不达标，都属于环保产业的老问题了，但最近为什么突然爆发，导致一大波污水处理厂被提前收回特许经营权？最大的变化其实还是“监管趋严”。
这些污水处理厂取得特许经营权的时候，往往还是几年前、十几年前，当时的环保监管力度还不严，所以出水不达标问题政府方往往也就“睁一眼闭一眼”了。
而最近几年，随着国家对生态环保工作的逐渐重视，环保监管力度也日趋严格，地方政府面临着非常大的考核压力，污水处理厂再不达标就不行了。一开始可能还是警告、协商，但如果长期不达标，地方政府无法完成考核任务，最后就只能把污水处理厂提前收回，交给放心的人运营，才能保证完成考核任务。
但提前收回特许经营权，又要对老的运营企业有一个交代，要么协商一致，给付回购款；要么价格谈不拢，最终闹上法庭。
所以，提前收回特许经营权事件越来越多，最大的一个原因或者说变量，其实还是“环保监管力度趋严”所致。
而决定双方最终是友好分手还是对簿公堂，核心的一个因素其实还是“回购价格能不能谈得拢”。
但不管怎么说，污水处理企业相对于政府方来讲，还是处于弱势地位的。如果真的走到法律程序，胜诉的概率其实并不大，上面提到过的户县桑德胜诉的例子也只是个案。
一位参与过多起类似案件的律师告诉“环保圈”，解除特许经营权协议纠纷中，企业一方的代理律师经常需要做大量的功课，准备几十万字的证明材料，但法院往往也不予采信；而政府方的律师可能只需要喊几句“避免国有资产流失”之类的口号，就能轻松打赢官司。
因此，对于环保企业来讲，能够与政府友好协商，获得一笔“分手费”，可能才是最佳的结局。
