18亿！公共数据特许经营权首次亮相！数据财政大幕拉开？
来源： E20供水研究中心作者：易加易 易特许
近日，全国首例公共数据特许经营权出让交易公告诞生——衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目(网页链接：https://ggzy.hengyang.gov.cn/jyxx/gycqjy/czrgg/20231110/i3160451.html)，起始价18亿，直接拉动了低迷的股市ICT板块一阵翻红。
该项目的价值和意义显而易见，作为全国首例公共数据领域的特许经营案例，标志着国内开始积极推进公共数据要素运营，为各地提供了实践参考，有利于加速推动数据资源市场化，催化数据运营服务产业，进一步推动数字经济建设，拉动地方GDP发展。虽然公告中相关信息并不完整，我们也在尝试从中窥得一丝天机，相信广大网友和我们一样发觉里面有很多值得探讨深挖的点，大家是否也很期待这个标最终花落谁家?小编秉着理性客观的视角浅聊几句，欢迎知晓更多内幕的专业人士留言交流。
01 全国首例公共数据特许经营权出让交易
“11月10日，衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目交易公告发布，项目起始价为180244.12万元，保证金为36048.8240万元。”
（1）18亿怎么来的?数据资产如何评估?
按照公用事业特许经营权通常20-30年的经营年限来看，竞得方每年的付出是几千万，如果按照公共数据运营方3-6年的经验来看，竞得方每年的付出是几个亿。中国信息通信研究院数据显示，我国2021年数据交易市场规模达到500亿，2022年增长到700亿，预计2025年将超过2200亿元。公共数据占据全社会数据总量的70%左右，结合衡阳市GDP占全国的比例，特许经营前期的预期收益大概率是微乎其微甚至是亏损的，随着数据市场的爆发，可能会在一段时间后实现盈利。
在「数据要素化」给供水企业带来新的价值想象一文中已经提到，权属问题和收益路径不清晰对定价提出了挑战，同时，数据价值与应用场景息息相关，这就导致其定价是基于数据市场中多方之间的估值和均衡来决定的，需要包括数据供需方等建立能够达成共识的价值评估原则。从已经完成的数据交易来看，数据定价和数据资产评估多数由中国电子标准研究院、地方数据交易所等具有官方背书的第三方完成，具体的评估标准往往局限于第三方企业内部，且倾向于“一事一议”，其定价的根本更在于供需双方的认同。
相较而言，公共数据权属更为清晰，但价格问题同样是公共数据相关探索的主要瓶颈之一，其合规高效流通使用必定离不开公共数据价格形成机制。近日，国家发展改革委价格司会同国家数据局召开座谈会，讨论了“加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制”“推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用”等问题。国家发展改革委价格监测中心、中国人民银行征信中心、有关银行和企业参加会议。价格监测中心也正在牵头建立全国数据价格监测报告制度，与交易所、高校、工信部等机构均有密切合作。随着国家数据局的工作逐渐展开，想必公共数据价格形成机制不久后将会与我们见面。或许可以借鉴公共服务领域定价的原则，将“准许成本加合理收益”的定价机制迁移到公共数据定价中。
（2）为什么是衡阳?
2021年末，《衡阳市政务数据共享开放管理办法》发布，规定了政务部门之间的共享原则，同时也规定了对外开放数据的原则，“与民生紧密相关、社会迫切需要、商业增值潜力显著的高价值公共数据，应当优先开放”，开始积极探索公共数据市场化运营，并且从中可以看到市行政审批服务局是其主管单位，也是本次“衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目”的转让方。由此可见，衡阳在政务数据的运用方面早已开始筹备和酝酿。
2022年末，数据二十条出台，加速了公共数据市场化运营，各地方迅速出台了相关政策文件，公共数据授权运营在公共数据开放的基础上发展而来。
在这样的政策延续下，衡阳市出现“全国首例公共数据特许经营权出让交易”或许也就并没那么让人意外了。
（3）为什么是公共数据特许经营权?
公共数据运营面临开放意愿不强、使用方使用不便等问题，因此各地都在积极推动市场化运营以激发其价值释放。
在经营模式中，各地政府给出了分别从供给侧和需求侧出发的两种不同思路。供给侧的思路是将区域内的所有公共数据打包交给一个运营企业，如上海等，本次衡阳项目也是如此。云南的政策更为激进，要求建设全省统一的公共数据平台，取消省级以下的公共数据平台。需求侧的思路是从需求场景出发，建立相应的场景或者行业专区，交给多个垂直类运营企业，如北京等。
供给侧整体数据打包实际上具有垄断的特征，更适合实行“补足成本+合理收益”的原则;需求侧的收益路径更清晰，但对于政府的管理能力提出了更高的要求。
具体到授权方式，以往各地的探索中，主要存在两种，一是国有资本运营方式，如上海、成都将公共数据授权给当地国有数据集团运营;二是审核授权模式，例如北京、杭州，通过运营企业申请、政府审核的方式授权经营。
而衡阳市这次在公共服务数据上公开交易特许经营权，有望引入新的市场主体，进一步推动公共数据经营市场化。
02 特许经营的内容
“智慧城市或其他财政投资信息化系统建成后产生的数据资源等有形或无形资产的特许经营权限，不涉及智慧城市或其他财政投资信息化系统的建设，具体的智慧城市和信息化系统建设在数字政府建设中统筹推进。”
（ 1)数据资源等有形或无形资产?
公告中特意提到了数据资源等有形或无形资产，小编对这里的有形资产也产生了困惑。
( 2)不涉及智慧城市或财政投资信息化系统的建设
此次项目的竞得者并不负责推动数据基础设施的建设。这部分的责任多数还是在数据供给部门自己身上，例如，在浙江的实践中，运营方可以根据市场需求向数据供给部门提出提升数据质量等要求。
( 3)数据来源
公共数据供给的权责划分至关重要，数据采集分散在各个部门，如果不能建立统一标准和工作机制，会对数据管理产生极大阻碍，同时供给部门承担着相应的数据安全风险，如果不能得到相应的权利和保障，公共数据供给反而会成一种负担，难以持续推动。
数据资源的质量、有效性、可延展性……实际上都有赖于政府的数据治理水平，虽然通过授权运营可以将一部分工作交给运营方，但仍然需要政府相应资金、人才的持续投入。
( 4)特许经营年限
按照供水等公用事业的特许经营年限来看，时间在20-30年居多。然而，从多数地方政府授权公共数据运营来看，时间多为3年，最长不超过6年。“公共数据特许经营权”的新模式发展，这无疑是需要明确的。
03 特许经营的回报机制
“本项目回报机制为“使用者付费”。特许经营期内，特许经营者可在特许经营范围内向使用者收取费用作为项目建设的回报。”
( 1) 使用者付费
首先，使用者是谁?是企业、市民，还是……?同时，使用者付费的关键在于找到需求，作为对比，同样采取特许经营的公用事业具有普适的大量需求，而数据交易市场的需求尚在挖掘之中。
( 2) 收益分配
想要公共数据授权运营的良好运转，必须要做好政府和市场之间的收益分配机制。相关方可以分为政府、数据运营方和数据使用方。数据使用方直接利用数据，获得相应价值，并向数据运营方付费，通常而言这一过程在任何模式下都是一致的。政府与数据运营方之间则存在不同的收益分配模式，以此次衡阳项目来看，数据运营方为特许经营权向政府付费;此外也存在另一种分配模式，数据运营方并不为特许经营权付费，而是从收入中付给政府一定比例的分成，例如国有资产运营模式。从政府内部来看，数据来源部门和数据管理部门都需要分配一定的收益。甚至有专家提出，公共数据最初来源于个人和企业，也需要考虑为其分配收益，至少可以决定相关数据是否被开发利用。
04 特许经营的潜在中标方
从项目公告来看，并未对投标人的身份过多限制，国企民企外企都在范围之内。具体谁能中标目前还无从推测，衡阳市国有数据集团和大数据交易所等均未成立，也许“首次在公共服务数据上公开交易特许经营权”能够为数据运营方带来新的血液。
05 供水企业在公共数据运营中的角色
首先供水企业是公共数据的来源之一，在完成自身数字化转型的同时有望获得部分收益，结合现在的需求和收益分配方式来看，是一种细水长流的模式。此外，在一些地区的公共数据运营以行业和场景需求出发，供水企业有望成为垂直类场景数据专区的运营方，或许会有更大的想象空间。
结语
正如供水联盟专家所言，各地的大数据采集集成，确实花了不少钱，也会有商业化运作。政府不是企业，城市管理也不是纯商业行为，公共数据采集和应用，商业化创新，能否一直秉承初心走下去，值得持续关注。
