日前，通车30年的广州北环高速公路到期后停止收费。当初，该高速引入港资企业来参与建设运营，属于政府与社会资本合作模式(PPP)中的特许经营。日常生活中，类似的收费公路、地铁(如北京地铁四号线)、供水供热、污水处理等都可以看到基础设施和公用事业特许经营的例子。多年来，该模式在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。

今年3月23日零时开始，北环高速施行零费率。至此，广州环城高速全线免费通行。

与此同时，该领域也出现很多新情况新问题。对标PPP新机制改革要求，近日，国家发改委等六部门公布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以进一步规范特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与建设运营，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力。

值得注意的是，为解决民营企业入场难等问题，管理新规要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。

如何理解此次管理新规发布的意义?它将如何解决特许经营领域突出问题?南都记者采访多位专家对此进行解读。

近日，国家发改委等六部门公布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

聚焦使用者付费项目

政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施

此次新发布的管理办法是对2015年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的首次修订，修订后的新办法将于2024年5月1日起施行。

为什么要修订?这与近年来特许经营领域发生新情况新问题以及国家推动PPP新机制改革有关。

从国际经验看，政府和社会资本合作(PPP)主要分为基于使用者付费的特许经营(Concession)、基于公共部门(政府)付费的私人融资计划(PFI)两种模式。

“基础设施和公用事业特许经营作为投融资领域重要的改革举措和制度创新，我国自上世纪80年代即开展有关实践，并在交通、市政、能源等领域有大量成功案例。”国家发展改革委法规司负责人介绍，它是指政府采用公开竞争方式依法选择社会资本方，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红表示，2014年之前，我国在基础设施领域推行的市场化改革实践，更多借鉴了国际上的特许经营经验，特别是2003年在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等六大领域全面推行特许经营改革。其主要特征是特许经营者拥有排他性权利、承担需求风险、收益主要来自使用者付费。

“而2014年掀起的PPP热潮走向了以PFI模式为主的方向，项目收益来源高度依赖于政府付费。”吴有红指出，在过去近10年间，特许经营模式被虚化弱化，社会资本主动创新、降本增效的动力不足，重建设轻运营的现象突出。

相关问题引起重视。去年11月，为解决PPP领域存在的突出问题，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确提出“政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式实施”，并要求及时修订完善特许经营相关制度文件。

国家发展改革委法规司负责人表示，修订后的《管理办法》完善了特许经营实施方式有关规定。明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。对特许经营实施方式进行列举，包含“新建/改扩建—运营—移交(BOT)”“新建/改扩建—拥有并运营—移交(BOOT)”“转让—运营—移交(TOT)”等实施方式，并规定禁止通过建设-移交(BT)方式逃避运营义务或垫资施工。

吴有红认为，作为关键的特许经营制度文件，此次管理新规对标PPP新机制要求做了全面修订，明确规定基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，进一步优化了特许经营全周期管理流程，在特许经营协议订立、特许经营协议履行、特许经营协议变更和终止、监督管理和公共利益保障、争议解决等关键环节确立了新的基本规范。“可以预期，修订后的《管理办法》，将推动特许经营模式全面回归，为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定制度基础，对规范实施PPP新机制、强化新政策执行效力意义重大。”

哪些属于新规的特许经营?

公益属性，杜绝“天价特许经营转让费”现象

对于使用者付费的PPP项目，除了身边的收费高速公路、地铁外，还有哪些项目?此次修订的管理办法第二条明确，交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等适用基础设施和公用事业领域的特许经营活动。

前两年出现过一些特许经营项目被叫停的情况。那么特许经营的本质是什么?它适用于哪些项目?

国家发展改革委法规司负责人指出，管理新规第三条、第四条对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确细致的规定。其中，进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性。

第四条提到的“政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可”，明确规定，禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及通过前述擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。

这也是此次管理新规着力解决的项目不规范问题。它进一步明确了特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。
 

管理新规还规定了特许经营的可行性论证的办法，第十三条指出，实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。第十四条对可行性论证有比较充分的解释。

如何解决民企入场难?

公开招标，将特许经营最长期限延长到40年

值得注意的是，此次管理新规对标PPP新机制，着力解决特许经营领域近年来暴露出的民间投资被“挤出”、价格调整机制难以实施、政府履约监管不足等问题。

针对民企入场难，管理新规将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业支持力度。

管理新规还将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。

“特许经营放开准入、公开招标、避免挤出民间资本，这些针对性的措施，都是希望有经验有实力的民营企业能多参与基础设施的建设运营。”天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授李伟对南都记者表示，延长特许经营期限至40年(此前是30年)，这也是为了吸引社会资本进入，经营周期越长，社会资本收益预期越稳越多。

李伟认为，去年中央经济工作会议提出实施政府和社会资本合作新机制，地方PPP入库项目叫停近一年后重新启动，其释放的信号很明显：民营企业的活力和创新力得到重视，其自身也有投资意愿和投资能力，新型基础设施纳入PPP模式，缓解财政短期支出压力的同时也为社会资本找到很好的投资渠道。这也是深化重点领域改革，促进民营企业发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实的一批举措之一。

这个改革背后有着现实的考虑。吴有红谈及，上一轮PPP推进中，国有企业尤其是施工类央企凭借施工资质和业绩、融资等优势获得更多的竞争机会，而民营企业参与意愿和参与度大幅下降。修订后的管理办法将PPP新机制“优先选择民营企业参与”的政策要求落到实处。此外，还细化了相应的法律责任条款，规定“在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行歧视待遇的”，公职人员将承担相应法律责任。

如何保障民企收益?

配套融资支持举措，“按效收费”调整价格

投资规模大、回报周期长、收益微利的公益性项目，民企为何参与其中?如果因为通胀等因素收益不达预期，这方面怎么规定?

对此，李伟认为，管理新规一方面着力解决民企入场难的问题，另一方面提出，国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。特许经营项目可以依法合规利用预期收益质押贷款，将项目相关收益作为还款来源。鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。当然，特许经营项目融资不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。此外，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)。

“融资配套制度始终是特许经营的关键支持手段，修订版中为多年来特许经营所推进的金融创新做了确认。”E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛认为，上述措施中，将探索预期收益的质押贷款变成了支持，并鼓励支持符合条件的REITs，鼓励险资进入，新的金融探索还在继续深化中。这些手段都很精准的适配特许经营，并且总体避免了前述的隐债风险。

“在特许经营模式下，民企是能获得一定盈利空间的。”李伟举例说，除了用户收费外，建筑类民企参与地铁特许经营，可获得周边土地增值收益;收费公路和桥梁，民企参与广告投放等商业化运作平台，也可形成项目补充收入等。此外，民企进入特许经营领域，也能体现企业家的社会责任，有助于提升企业形象等。

至于收益达不到预期的问题，李伟指出，管理新规提出了绩效评价，建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格进行调整的机制。“‘按效付费’原则这次也体现出来了，这一点很重要。进入运营阶段经济效益和社会效益有没有达到之前的预期，得靠绩效评价结果说话，再根据评价结果决定政府是否补偿或者怎么补偿。”李伟说，不使用财政资金直接补偿企业，可在合同里说明延长收费期限、提价听证等支持方式，也可以在合同里预先设计触发再谈判的条款。

管理新规进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。吴有红指出，“特许经营项目投资回报机制基于使用者付费，价格机制是核心变量，收费渠道和方式是否明确、能否实质落地非常影响社会资本投资信心。”薛涛认为，落实公共服务对应的价格体系，是未来的重要趋势，也是最终缓解地方政府收支矛盾，和保证特许经营运营健康发展的重要支撑点。

此外，管理新规着力解决政府履约诚信低的问题。完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。完善信息公开制度，明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督。