国家发改委
水务环保政策专题
摘要：国家发展改革委近日印发《全国统一大市场建设指引(试行)》
以一致性规则规范推进全国统一大市场建设
2022年4月公布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，探索研究全国统一大市场建设标准指南。2024年《政府工作报告》明确，制定全国统一大市场建设标准指引。《全国统一大市场建设指引（试行）》（下面简称《指引》）就是这样一个贯彻落实党中央、国务院决策部署，各地区、各部门在建设全国统一大市场时需要严格遵守的一致性规范。
一、《指引》的重要意义
近年来，各地区各部门在自查清理的基础上，废止、修订和纠正了一批妨碍统一市场和公平竞争的政策措施；围绕强化市场基础制度规则统一出台了一批配套政策；在重点领域持续推进改革的步伐，如通报违背市场准入负面清单典型案例、在全国范围内开展涉企违规收费问题专项整治等。但毋庸否认，目前实践中还存在着一些市场分割、地方保护等阻碍统一大市场建设的问题。在这样的背景下，《指引》的制定切实解决了实践中突出问题，具有重要意义。
一是可以使社会各界更加深刻地认识到建设全国统一大市场的内涵和意义。《指引》不仅可以从出发点和内容等方面明确市场机制决定资源配置的基本规则，还可以通过促进提升政策的统一性，推动各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设工作，促进商品要素资源在全国更大范围内的畅通流动，充分发挥我国超大规模经济优势和市场潜力。
二是有利于进一步细化各地区各部门在建设全国统一大市场中的目标和任务。构建高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，是《指引》的目标指向。其中，高效规范，就是要在更大范围内更有效地配置资源，同时要进一步厘清政府与市场的边界；公平竞争，就是要消除妨碍公平竞争的各种消极因素，降低市场经营主体的交易成本；充分开放，就是要增强国内国际两个市场的联动性。《指引》将这一目标和任务具体落实、落地、落细，为各地区、各部门提供了可以参照的、规范的、标准的行动指南。
三是可以压实各地区各部门建设全国统一大市场的工作责任。建设全国统一大市场的工作复杂而系统，实践中需要让规则具有统一性、政策具有一致性、行动具有协调性。《指引》通过积极主动地、统一地拆除制约全国统一大市场建设中的各项具体的、隐形的“篱笆”，培育有利于建设全国统一大市场的“土壤”。此外，由于实践中一些市场分割与政府保护的行为具有隐蔽性和不可观测性，引入《指引》进行事前行为指导，具有重要的现实操作意义。
二、《指引》的主要引导对象
在现实中，阻碍全国统一大市场建设的因素有三种：来自纵向行政部门的力量、来自横向行政单位的力量，以及来自企业的市场势力。其中企业的市场势力受《反垄断法》和《反不正当竞争法》等制约，因此，当前《指引》引导的对象主要是地方政府以及部门政府。通过引导和规范地方政府、部门的行为，以减少、减弱和降低其分割市场和地方保护的动机，奠定要素自由流动和公平竞争的基础和前提，促进全国统一大市场逐步形成。
三、《指引》的基本框架与具体规范
《指引》立足各方面共识高的领域，既对建设用地市场、劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场、资源环境市场等，具体阐述了建设标准指引，又对市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范等政府事务，具体列出了必须遵守的基本行为规范和准则。
《指引》聚焦市场环境，分别从软件环境和硬件环境两方面展开，重点阐述全国统一大市场建设的基础制度和市场设施联通的标准和规范。一方面，围绕产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，注重急用先立、突出重点，梳理各地方、各部门可主动作为的事项，夯实市场经济有效运行的基本保障。另一方面，对建设和利用流通网络、信息交互渠道、交易平台等方面提出阶段性工作要求，以高标准联通的市场设施助力建设全国统一大市场。
《指引》聚焦市场结构，从促进要素与资源、商品和服务自由流动方面，提出了各种具体的标准指引。如建设全国就业公共服务平台，不得在户籍、地域、身份、档案、人事关系等方面设置影响人才流动的政策性障碍；建立健全协调统一的强制性国家标准体系，加快推动家用电器、家具、电动自行车等消费品行业重点领域强制性国家标准制修订；等等。
《指引》聚集市场监管，就健全统一市场监管规则、统一市场监管执法、提升监管能力等方面，尤其是就现实中经常出现的多头监管、竞相监管、监管空白、监管失灵、“运动式”监管等方面的体制短板，就健全统一市场监管规则、强化统一市场监管执法、提升市场综合监管能力和水平等，提出规范政府行为的指引性标准。
《指引》聚集市场行为，对各地区各部门限制商品资源要素自由流动，干预经营主体的进入、经营、退出，招标投标、政府采购中的违法限定或者指定，突破国家规定的红线底线违规实施的招商引资优惠政策等行为提出若干“不得”，进一步规范不当竞争与市场干预行为。
总的来看，全国统一大市场建设是一个涉及方方面面的、复杂的利益调整问题，目前，《指引》提出了方向性、框架性指导和阶段性工作要求。下一步，在执行和更新《指引》的过程中，需要各地区、各部门多措并举、相向而行，以工作合力推动全国统一大市场建设取得更大成效。（作者：刘志彪 南京大学长江产业发展研究院常务院长、教授）
纵深推进全国统一大市场建设
构建全国统一大市场，是以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度作出的重大决策。2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发实施以来，在各方面共同努力下，建设全国统一大市场取得初步成效。近日，国家发展改革委印发了《全国统一大市场建设指引（试行）》（以下简称《指引》），推动各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设，这是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要制度安排。
一、新形势下纵深推进全国统一大市场建设具有重要意义
《指引》围绕各方面共识高的领域梳理出可操作、能落实的具体举措，解决各地区、各部门在推进全国统一大市场建设中“怎么干”和“如何干”的问题，对于全面推动我国市场由大到强转变，构建新发展格局，推动高质量发展具有重要意义。
处理好政府和市场的关系的重要抓手。当前，全国各地正在贯彻落实党的二十届三中全会精神，坚定不移深化改革、扩大开放，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。这就要求要科学界定政府和市场的边界，正所谓“行有所止，方不逾矩”。《指引》建立了一套覆盖全国、通用的行动规则和行为规范，明确各地区、各部门的权力边界和行为“底线”，规范不当市场竞争和市场干预行为，维护和发挥市场机制作用，提高经济发展质量。
稳定市场预期、提振有效需求的重要保障。当前，面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，党中央、国务院着力扩内需、提信心，推动经济持续回升向好。《指引》通过完善和细化市场制度规则，将为经营主体提供公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的营商环境，使其敢于扩大投资、勇于开拓市场；将为消费者营造便利放心的消费环境，使其敢于花钱、愿意消费，更好释放消费潜能，进一步畅通国民经济循环，激发全社会的内生动力和创新活力，激发超大规模市场优势和巨大内需潜力。
二、以细化实化的举措纵深推进全国统一大市场建设
《指引》聚焦“五统一、一破除”重点领域，在“出实招、求实效”上下功夫，进一步细化实化政策任务，提出一批重要举措，助力全国统一大市场建设工作高效开展。
（一）明确规则边界，突出制度统一性
《指引》把“强化市场基础制度规则统一”作为首要任务，细化四方面要求。在产权保护方面，明确完善依法平等长久保护各种所有制经济产权的制度体系等。在市场准入环境方面，明确要严格落实“全国一张清单”管理模式等。在公平竞争方面，明确要严格落实《公平竞争审查条例》等。在信用制度建设方面，明确要统一制定兼容各领域的信用修复规则避免出现不同领域脱节的情况等。
（二）坚持问题导向，突出政策精准性
当前，全国统一大市场建设中面临一些领域制度规则不完善、要素市场发育相对滞后、地方保护和市场分割屡禁不止等问题。《指引》针对商品质量体系、标准和计量体系以及市场监管规则等领域，明确提出健全和完善的要求。针对土地等要素市场以及能源资源市场，明确提出统一规则和互联互通的要求。针对不当市场竞争和市场干预行为，明确提出系列禁止性条款及相应的监督机制。
（三）促进信息公开和共享，突出规则约束力
建设全国统一大市场，市场规则、监管信息、政策措施等内容的公开透明是重要环节。《指引》明确提出各地区要制定并动态更新本级政务服务事项标准化清单，同时要加快构建完善多级互联的政务数据共享交换平台体系等。这有利于经营主体和社会公众判断相关政策举措是否合规，形成外部监督机制，也有利于各地区、各部门决策信息共享，提高政策一致性水平。
（四）注重动态调整，突出措施适配性
我国地区间发展差距较大，决定了全国统一大市场建设是一个长期过程，不会一步到位、一蹴而就。同时，随着市场环境的变化和新领域新业态的不断涌现等，市场建设还可能面临新的问题，问题也可能有新的表现形式。《指引》明确，将根据执行落实情况，结合新形势、新要求进行动态调整。通过及时对标准指引进行修订和完善，确保全国统一大市场建设政策始终与市场实际需求相契。
三、抓好各项任务举措的落地见效
通过加大宣传引导力度、强化落实评估监督、形成工作合力等多维度综合施策，有效推进《指引》确立的任务举措落地见效，为我国经济高质量发展、构建新发展格局注入强大动力。
（一）凝聚思想共识，营造良好氛围
针对《指引》中的任务举措进行深入细致且系统全面的解读，确保各地区、各部门能够准确把握政策导向，明晰自身在全国统一大市场建设中的角色与责任。对在落实《指引》中表现突出、成效显著的地区，深入挖掘其成功经验与创新做法，总结提炼可复制、可推广的模式与路径，带动全国统一大市场建设深入推进。
（二）强化评估监督，确保执行到位
各地区要进一步优化本地区政府绩效考核相关评价指标，更好反映全国统一大市场建设的成效。可运用信息技术手段动态监测和分析有关信息，及时掌握《指引》落实进展情况，精准发现存在的问题与偏差。有关部门要畅通妨碍统一大市场建设问题线索举报受理渠道，适时组织专项整治，会同各地区开展典型案例约谈通报和常态化问题整改，形成有效的信息反馈与沟通机制。
（三）整合各方资源，实现协同联动
构建全国统一大市场是一项系统工程。针对市场分割、地方保护、垄断行为等突出问题，各部门间需建立高效顺畅的协同合作机制，提高执法效率与效果。不同地区之间可通过开展多层次、多形式的区域合作，促进市场联通与联动。城市群、都市圈等有条件的地区可探索开展区域市场一体化建设，待成熟后推广至全国，保持全国统一大市场建设的活力与适应性。（作者：申兵 国家发展改革委市场与价格研究所所长、研究员）
