国家零碳园区建设政策解读与实操指南：从政策红利到落地实施

 来源： 宏观经济研究部 新华国研经济学研究院  

一、引言

在全球气候变化加剧和低碳转型加速的背景下，零碳园区作为产业绿色转型的关键载体，正成为推动区域经济高质量发展的重要引擎。2025年6月30日，国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局联合发布《关于开展零碳园区建设的通知》（发改环资〔2025〕910号），标志着我国零碳园区建设从概念探索进入规范化推进的新阶段。该文件明确提出了零碳园区建设的总体要求、重点任务和支持政策，为地方推进零碳园区建设提供了行动指南。

园区作为产业集聚区和能源消费集中区域，其绿色低碳转型对我国实现碳达峰碳中和目标具有战略意义。数据显示，我国各类产业园区碳排放量约占全国的31%，推动园区低碳零碳化转型刻不容缓。随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）等国际绿色贸易政策的实施，产品碳足迹成为国际市场准入的重要门槛，零碳园区建设成为提升我国产业国际竞争力的关键举措。

本文旨在系统梳理国家零碳园区政策框架，深入分析政策导向与支持措施，为地方政府和园区管理机构提供实操指南。文章将结合政策要求与实际案例，从申报条件、实施路径、资金筹措、评估验收等环节展开全面分析，助力各地区有序推进零碳园区建设，培育绿色增长新动能。

二、背景与战略意义

（一）全球碳中和背景下的中国选择

随着全球气候变化对人类社会构成重大威胁，绿色低碳发展已成为国际共识。截至2025年，已有超过130个国家提出碳中和目标，绿色贸易壁垒逐步显现。欧盟碳边境调节机制（CBAM）等政策将产品碳足迹作为市场准入门槛，对我国产业发展形成严峻挑战。在这一背景下，零碳园区建设不仅是应对气候变化的必要举措，更是提升产业国际竞争力的战略选择。

我国作为全球制造业大国，能源消费和碳排放规模较大，产业结构偏重，资源环境压力突出。园区是产业集聚发展的重要载体，也是能源消费和碳排放的集中区域。统计显示，我国现有各类工业园区超过1.5万家，碳排放占全国总量的30%以上。推动园区低碳零碳化转型，将成为实现碳达峰碳中和目标的关键抓手。

（二）国家战略部署的内在要求

党中央、国务院高度重视零碳园区建设。2024年中央经济工作会议提出“建立一批零碳园区”，2025年《政府工作报告》再次作出明确部署。国家发展改革委等部门快速响应，于2025年6月30日正式印发《关于开展零碳园区建设的通知》，提出重点任务、保障措施和组织实施方案，为零碳园区建设提供了行动指南。

零碳园区建设是贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和决策部署的具体行动，也是推动经济社会发展全面绿色转型的实践创新。通过建设零碳园区，可以有效探索能源革命、产业升级与技术创新的协同路径，为全国碳达峰碳中和工作积累经验、提供示范。

（三）产业转型升级的迫切需要

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。传统高耗能、高排放的增长模式已难以为继，迫切需要构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色产业体系。

零碳园区通过构建绿色低碳循环的产业生态系统，能够有效促进产业集约集聚、能源系统优化和资源高效利用，是实现产业升级与碳减排协同增效的重要路径。例如，鄂尔多斯零碳产业园打造“风光氢储车”全产业链，2025年预计形成上千亿元绿色工业产值，年减排超1亿吨二氧化碳，展示了零碳转型的巨大潜力。

三、政策梳理：零碳园区建设总体框架

（一）政策演进与体系构成

我国零碳园区政策经历了一个从试点探索到系统推进的演进过程。早期阶段，各地开展了一些零碳园区建设的有益探索，但缺乏统一规范的建设标准。2024年中央经济工作会议将“建立一批零碳园区”上升为国家战略，2025年《政府工作报告》进一步作出明确部署，推动零碳园区建设进入快车道。

《关于开展零碳园区建设的通知》作为当前指导零碳园区建设的纲领性文件，明确了零碳园区建设的重点任务、保障措施和组织实施方式，配套发布了建设基本条件、申报书大纲、指标体系和碳排放核算方法，构建了较为完善的政策体系。《通知》的印发实施，为零碳园区建设提供了明确的政策预期和制度保障，有利于引导各方有序参与零碳园区建设。

（二）零碳园区概念与界定

《通知》明确了零碳园区的定义：指通过规划、设计、技术、管理等方式，使园区内生产生活活动产生的二氧化碳排放降至“近零”水平，并具备进一步达到“净零”条件的园区。这一定义包含两个层次的内涵：一是通过系统措施使碳排放降至“近零”；二是具备进一步达到“净零”的条件和能力，体现了阶段性、系统性的特征。

为科学评判园区的“零碳”水平，《通知》创新提出了“单位能耗碳排放”作为核心指标（即园区内每消费一吨标准煤的各类能源所排放的二氧化碳量），并针对不同规模园区设置了差异化标准：年综合能源消费量20-100万吨标准煤的园区，单位能耗碳排放需≤0.2吨/吨标准煤；年综合能源消费量≥100万吨标准煤的园区，该指标需≤0.3吨/吨标准煤。这一指标设计相较于全国园区单位能耗碳排放约2.1吨/吨标准煤的平均水平，下降了90%左右，体现了高标准严要求。

（三）建设主体与基本条件

《通知》明确了建设零碳园区需要满足的四方面基本条件：

1. 主体资格：建设主体为省级及以上开发区，视情可拓展至近年来新建设的省级新兴产业园区或高新技术园区。这一规定体现了国家优先支持基础较好、有代表性的园区开展零碳建设。

2. 空间范围：建设范围可以是园区整体，也可以是有明确四至边界的“园中园”。这种灵活性设计使得不同规模、不同基础的园区都可以参与零碳园区建设。

3. 管理基础：园区应在能耗和碳排放统计、核算、计量、监测等方面具备一定基础。这是零碳园区建设和管理的基础能力要求。

4. 安全环保：园区应在3年内未发生重大安全、环境事故或其他社会不良影响事件。这一条件体现了统筹发展和安全的要求。

四、政策导向：零碳园区建设重点任务解析

《通知》提出了零碳园区建设的八大重点任务，构建了系统完整的任务框架，为零碳园区建设提供了明确方向。

（一）加快园区用能结构转型

能源绿色低碳转型是零碳园区建设的核心内容。《通知》提出要加强园区及周边可再生能源开发利用，发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿色电力直接供应模式，推动园区供热系统清洁低碳化。

重点任务包括：一是加强可再生能源开发利用，充分利用园区及周边风光资源；二是发展绿色电力直接供应模式，如绿电直连、新能源就近接入增量配电网等；三是推动供热系统清洁低碳化，利用生物质能、地热、工业余热等热能资源；四是探索氢电耦合开发利用模式，推动氢能替代化石燃料。

实践表明，园区可通过“风光储氢”一体化布局重构能源体系。例如，黔南高新区依托西南岩溶地区首个150万千瓦抽水蓄能电站，每年可消纳17.9亿千瓦时风光电，替代61.14万吨标准煤，减少二氧化碳排放160万吨。扬州经济技术开发区建成1兆瓦分布式光伏电站和860千瓦储能系统，年发电量超百万度，年均减排590吨。

（二）大力推进节能降碳

节能降碳是零碳园区建设的基础工作。《通知》要求推动园区建立用能和碳排放管理制度，实施节能降碳改造和用能设备更新，鼓励企业建设极致能效工厂、零碳工厂。

具体措施包括：一是建立健全用能和碳排放管理制度，形成常态化管理机制；二是实施节能降碳改造，对标标杆水平和先进水平；三是加强重点用能设备节能监察和日常监管；四是淘汰落后产能、工艺和设备，为先进产能腾出空间。

能效提升是成本最低、见效最快的降碳途径。据清华大学研究，园区通过数字化管理可降低15%—20%的管理性碳排放。朗新科技为扬州开发区开发的“能碳大脑”平台，实现源网荷储实时监控与动态优化，能源利用效率提升18%。

（三）调整优化产业结构

产业结构优化是零碳园区建设的根本路径。《通知》鼓励园区加快自身产业结构优化调整，布局发展低能耗、低污染、高附加值的新兴产业，探索“以绿制绿”模式。

重点方向包括：一是布局发展低能耗、高附加值的新兴产业；二是探索“以绿制绿”模式，用绿色能源制造绿色产品；三是支持高载能产业有序向资源能源条件适宜的地区转移集聚；四是探索深度降碳路径，推动传统产业绿色转型。

实践表明，产业循环化是提升资源效率的关键。黔南高新区通过磷石膏无害化处置、钛白粉亚铁循环利用等技术，形成磷化工、新能源材料、节能环保千亿级产业集群，单位增加值碳排放强度实现大幅下降。鄂尔多斯零碳产业园打造“风光氢储车”全产业链，2025年预计形成上千亿元绿色工业产值。

（四）完善升级基础设施

基础设施绿色升级是零碳园区建设的硬件保障。《通知》要求系统推进电力、热力、燃气、氢能、供排水、污染治理等基础设施的建设改造，推动新建建筑按照超低能耗建筑标准设计建造，完善绿色交通基础设施。

重点任务包括：一是推进能源基础设施绿色化改造，构建多能互补系统；二是完善绿色建筑基础设施，提高建筑能效；三是建设绿色交通基础设施，加快运输工具低碳零碳替代；四是完善污染治理设施，提升环境质量。

上海建科徐汇科技园通过BIM技术构建运维数字底座，实现建筑能耗实时监测和碳足迹追溯。这种数字化基础设施为零碳管理提供了重要支撑。

五、政策支持方式：全方位保障体系

《通知》提出了三个方面的支持举措，为零碳园区建设提供了全方位的保障体系。

（一）资金保障政策

资金支持是零碳园区建设的关键保障。《通知》明确了多元化的资金支持渠道：

1. 政府资金支持：国家发展改革委将统筹利用现有资金渠道支持零碳园区建设，鼓励各地区对零碳园区建设给予资金支持，通过地方政府专项债券资金等支持符合条件的项目。

2. 政策性金融支持：鼓励政策性银行对符合条件的项目给予中长期信贷支持。政策性银行贷款具有期限长、利率低的特点，非常适合零碳园区这类投资大、回报期长的项目。

3. 市场融资支持：支持符合条件的企业发行债券用于零碳园区建设，拓展直接融资渠道。

此外，绿色金融创新正在加速落地。江苏试点“绿电直供+碳配额质押”模式，常州宁德时代与国网江苏共建直连线路，电网企业年收益提升明显。内蒙古鄂尔多斯通过增量配电网实现绿电可溯源，2024年绿电交易量突破20亿元。这种“技术+金融”双轮驱动，使试点园区低碳项目融资成本降低2—3个百分点。

（二）服务保障政策

服务保障为零碳园区建设提供软实力支撑：

1. 人才技术服务：支持园区引入外部人才、技术和专业机构，服务企业节能降碳改造、碳排放核算管理、产品碳足迹认证等。

2. 审批服务优化：探索对零碳园区多能互补、多能联供项目实行“一个窗口”审批制度，大幅简化审批流程。

3. 节能审查创新：在零碳园区范围内创新节能审查和碳排放评价模式，探索实施区域审批或项目备案。

这些服务保障措施有利于降低制度性交易成本，提高项目建设效率。特别是“一个窗口”审批制度，将有效解决项目审批流程复杂、耗时长的痛点，加速项目落地。

（三）要素保障政策

要素保障是零碳园区建设的基础支撑：

1. 用地用海保障：加强新建园区、新能源电源、供电设施等用地用海要素保障，确保项目空间需求。

2. 用能要素保障：强化用能要素保障，在满足能效和碳排放标准的前提下，保障合理用能需求。

3. 绿色通道保障：对符合条件的零碳园区项目开辟绿色通道，优先保障要素供给。

要素保障政策旨在解决项目落地面临的土地、用能等关键要素约束，确保项目顺利实施。特别是新能源项目用地用海保障，为零碳园区大规模开发可再生能源创造了条件。

六、零碳园区项目策划与资金筹措

（一）项目策划与包装

高质量的项目策划是获取政策支持的前提。零碳园区项目策划应紧扣国家政策导向，结合本地资源禀赋和产业特色，设计具有可行性和可操作性的项目包。

项目策划要突出系统性和协同性。零碳园区建设涉及能源、产业、交通、建筑等多个领域，需要统筹规划，形成项目集群。例如，可以策划“光储直柔”一体化项目，将光伏发电、储能系统、直流配电和柔性负荷有机结合，提高能源利用效率。也可以策划“循环经济”类项目，将园区内企业的能源梯级利用、水资源循环利用、废弃物资源化利用等环节链接起来，形成闭环系统。

项目包装要注重商业模式创新，提高项目自身盈利能力。零碳园区项目投资大、回报期长，需要设计合理的商业模式，吸引社会资本参与。可以采用能源托管合同能源管理（EMC）等模式，由专业能源服务公司投资建设运营，通过节能收益分成回收投资。也可以采用公私合作（PPP）模式，政府与社会资本共担风险、共享收益。

（二）资金筹措与组合

零碳园区建设需要多元化的资金渠道和优化的资金组合。根据《通知》精神，可以构建包括政府资金、政策性金融、商业金融、社会资本等在内的多元化投融资体系。

1. 政府资金主要适用于具有公共产品属性的基础设施类项目，如园区能源系统、交通设施、污染治理设施等。这类项目可以通过申请中央预算内投资、地方政府专项债券等渠道解决。政府资金往往具有引导性质，需要与其他资金搭配使用。

2. 政策性金融适用于具有稳定收益但投资回收期较长的项目，如可再生能源发电、储能、能源站等。这类项目可以申请政策性银行中长期贷款，享受利率优惠。国家开发银行、农业发展银行等政策性银行正在加大对绿色低碳领域的支持力度。

3. 商业金融适用于收益稳定、风险可控的项目，如节能技术改造、建筑节能等。这类项目可以申请商业银行绿色信贷，也可以通过发行绿色债券、绿色资产支持证券等方式进行市场化融资。

4. 社会资本适用于具有较好盈利前景的项目，如分布式光伏、充电桩、能源服务等。可以通过产业投资基金、绿色股权投资基金等方式吸引社会资本参与。

江苏试点“绿电直供+碳配额质押”模式，内蒙古鄂尔多斯通过增量配电网实现绿电可溯源，2024年绿电交易量突破20亿元，展示了绿色金融创新的潜力。这种“技术+金融”双轮驱动，使试点园区低碳项目融资成本降低2—3个百分点。

七、申报实操方案：从资格对接到成功入选

（一）申报条件与要求

零碳园区申报需要满足一定的基本条件：

1. 建设主体方面，要求为省级及以上开发区，视情可拓展至近年来新建设的省级新兴产业园区或高新技术园区。首批国家级零碳园区申报已完成评审工作，最终名单预计在近期公布。

2. 建设范围方面，可以是园区整体，也可以是有明确四至边界的“园中园”。这种灵活性设计使得不同规模、不同基础的园区都可以参与零碳园区建设。

3. 基础条件方面，园区应在能耗和碳排放统计、核算、计量、监测等方面具备一定基础。这是零碳园区建设和管理的基础能力要求，也是碳排放可测量、可核查、可报告的前提。

4. 安全环保方面，园区应在3年内未发生重大安全、环境事故或其他社会不良影响事件。这一条件体现了统筹发展和安全的要求。

（二）申报程序与流程

零碳园区申报采取自下而上、分级审核的程序。根据《通知》规定，具体流程包括：

1. 地方推荐：各省级发展改革委要会同本地区工业和信息化、能源主管部门等推荐有条件、有意愿的园区建设国家级零碳园区。每个省份推荐数量不超过2个，于规定日期前将推荐材料报送国家发展改革委。2025年申报工作已于8月22日前完成。

2. 专家评审：国家发展改革委会同有关部门组织专家对各地推荐园区的建设方案进行评审。评审内容包括园区基础、目标设置、技术路线、项目安排、保障措施等。专家评审是筛选确定首批国家级零碳园区建设名单的关键环节。

3. 名单确定：根据专家评审结果，统筹考虑产业代表性、综合示范性、碳减排潜力等因素，确定首批国家级零碳园区建设名单。建成国家级零碳园区预计还需3—5年。

4. 方案备案：纳入建设名单的园区需要根据评审意见修改完善建设方案，并报备有关部门备案。备案后的建设方案将作为园区建设和验收的依据。

整个申报流程体现了公开公平公正的原则，通过竞争性选拔机制，确保真正有基础、有特色、有示范价值的园区入选，发挥标杆引领作用。

（三）建设方案编制要点

高质量的建设方案是成功通过评审的关键。编制建设方案应重点把握以下要点：

1. 现状分析：深入分析园区资源禀赋、产业基础、能源结构、碳排放现状等，找准问题和短板。

2. 目标设定：科学设定零碳园区建设目标，包括总体目标、阶段目标和具体指标。目标设定既要体现先进性，又要切实可行。

3. 重点任务：围绕八大重点任务，结合园区实际，提出有针对性的具体措施和重点项目。

4. 项目实施：明确重点项目建设内容、投资规模、建设周期、预期效益等，确保项目可落地、可实施。

5. 保障措施：从组织、政策、资金、技术、人才等方面提出具体保障措施，确保方案顺利实施。

建设方案应当紧密结合园区实际，突出特色和亮点，避免千篇一律。特别是要深入分析园区的资源禀赋和产业特点，找准零碳转型的路径和模式。

八、注意事项与风险防范

（一）实施中的关键注意事项

零碳园区建设是一项创新性强、复杂度高的系统工程，在实施过程中需要注意以下几个方面：

1. 因地制宜，避免盲目跟风：零碳园区建设必须立足本地资源禀赋和产业基础，科学确定技术路径和发展模式。部分地方仓促上马项目，缺乏与城市总体规划、区域产业定位的衔接，可能导致资源错配与重复建设。各地应充分考虑区域资源条件、产业特征和环境容量，制定符合实际的实施方案。

2. 系统推进，防止单点突进：零碳园区建设涉及能源、产业、基础设施、管理等诸多方面，需要系统谋划、协同推进。要避免两种倾向：一种是“唯指标论”，单纯追求碳排放数据的达标；另一种是“唯技术论”，过度关注技术设备的堆砌，忽视体制机制创新和管理提升。

3. 创新驱动，突破瓶颈制约：零碳园区建设面临技术、资金、人才等多方面的瓶颈制约。需要加强技术创新，突破关键技术瓶颈；创新投融资机制，吸引社会资本参与；加强人才培养和引进，提供人才支撑。

4. 市场导向，增强可持续性：零碳园区建设不仅要注重社会效益和环境效益，也要考虑经济效益，增强项目的可持续性。通过绿色技术应用降低企业用能成本，通过碳资产开发拓展收益渠道，通过绿色产品认证提升市场竞争力等，实现环境效益与经济效益的统一。

（二）风险识别与防范措施

零碳园区建设面临多方面风险，需要加强识别和防范：

1. 技术风险：低碳零碳技术成熟度不高、经济性不足可能带来的风险。防范措施包括加强技术验证和示范，优先选择成熟适用技术，避免盲目追求尖端技术。

2. 资金风险：项目投资大、回报期长导致的资金不可持续风险。防范措施包括设计合理的商业模式，拓展多元化的融资渠道，降低融资成本。

3. 政策风险：政策变化或不连续导致的项目风险。防范措施包括密切关注政策动向，保持与政府部门的沟通，争取政策支持。

4. 市场风险：市场需求变化、价格波动导致的项目收益风险。防范措施包括加强市场研判，签订长期协议，锁定收益和风险。

东西部地区存在资源与产业不匹配问题，东部新能源资源匮乏但产业需求旺盛，西部资源丰富但产业基础薄弱。需要加强区域协同，促进资源优势互补和产业协同发展。

（三）长效机制建设

零碳园区建设需要建立长效机制，确保可持续运营：

1. 组织机制：建立政府引导、企业主体、多方参与的组织机制，明确各方责任和权利。

2. 运营机制：建立专业化、市场化的运营机制，提高运营效率和服务水平。

3. 收益机制：建立合理的收益分配机制，保障各方合法权益，实现合作共赢。

4. 考核机制：建立科学的考核评价机制，定期评估建设成效，持续改进提升。

特别是要推动跨区域、跨部门的协调联动。加强电网、热网、气网、交通网等基础设施的规划衔接与共建共享，支持跨园区、跨城市的绿电交易和输送通道建设。推进财政—金融—土地政策协同发力，支持园区开发林业/农田碳汇。

结语

零碳园区建设是推动经济社会高质量发展的重要引擎，是实现碳达峰碳中和目标的关键抓手。国家《关于开展零碳园区建设的通知》的印发实施，为零碳园区建设提供了明确的政策指导和制度保障。各方应准确把握政策要求，紧密结合实际，科学有序推进零碳园区建设，为实现碳达峰碳中和目标、建设美丽中国作出积极贡献。

零碳园区建设是一项长期艰巨的任务，需要政府、企业、社会各方共同努力，持续发力，久久为功。要坚持系统观念，统筹谋划，科学推进，避免盲目跟风、贪大求全，确保零碳园区建设取得实实在在的成效。要在实践中不断探索创新，总结经验，完善政策，为零碳园区建设营造良好环境。