“十五五”时期如何全面实施碳排放总量和强度双控制度？
时间：2026-05-06 07:15:01 来源：中国环境报 作者：李可心 张彬 李丽平
“十五五”时期是我国实现碳达峰目标、迈向碳中和愿景的关键阶段。“十五五”规划纲要明确提出要全面实施碳排放总量和强度双控制度，强调坚持政策引导和市场激励相结合，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度，这五项制度形成了覆盖全面、层次清晰、衔接有序的制度框架体系。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，明确将碳排放双控要求纳入党内法规体系并系统部署考核工作。深入理解五项制度的内涵、逻辑以及落实路径，对于推动碳排放双控制度落地见效、确保如期实现碳达峰目标、促进经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
深刻理解五项制度的核心要义
地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹五项制度，分别对应碳排放管理的5个关键维度，与国家相关规划一同构成了碳排放双控制度的核心框架。充分厘清五项制度的提出背景，理解各项制度的内涵定位，是全面实施碳排放双控制度的理论基础。
五项制度是构建碳排放双控制度体系的核心。习近平总书记多次就推动能耗双控转向碳排放双控作出重要指示批示，要求创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变。2024年7月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，首次提出建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，明确“十五五”时期，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符合我国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。
五项制度覆盖碳排放管理各维度。五项制度构建起“目标分解—专业管控—主体落实—源头控制—消费引导”的完整链条，形成了横向到边、纵向到底的管理格局。地方碳考核是压实碳排放目标落实责任的关键，将国家碳排放双控目标科学合理分解到各行政区域，形成可量化的综合评价考核制度。行业碳管控主要针对重点行业领域，协同推进产能调控和碳排放双控，推动行业结构优化与绿色低碳转型，以重点领域减排带动全行业降碳。企业碳管理是碳排放管理的基础，企业作为主要排放源和降碳行动具体执行者，主体责任清晰，降碳效果显著，可以通过碳资产管理、碳交易等市场化机制激活企业内生动力，带动各市场主体共同推动降碳。项目碳评价是碳排放管理的源头预防机制。通过强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，对新建和改扩建高耗能高排放工业项目实行碳排放等量或减量置换等措施，可以从源头上遏制碳排放快速增长，避免高碳路径锁定效应。产品碳足迹将碳排放管理生产端和消费端有机衔接起来，通过设置重点产品碳排放限额标准、产品碳标识认证等，扩大绿色低碳产品供给，促进绿色消费，并进一步推进绿色生产，形成供给与需求“螺旋式”推进的良性循环。
准确把握五项制度的内在逻辑
尽管五项制度的作用主体维度不同，但相互关联、协同作用。深入理解其内在逻辑，对于把握碳排放双控制度的系统性、整体性、协同性具有重要意义。
从纵向看，五项制度是从宏观到微观的全层级管理。地方碳考核与国家宏观目标的衔接最为紧密，通过目标分解和责任压实，将国家碳双控目标转化为地方行动。行业碳管控处于中观层面，条件成熟时，将重点行业领域碳排放管控要求纳入碳达峰碳中和综合评价考核指标体系。企业碳管理处于微观层面，将区域和行业要求转化为经营主体的实际行动。项目碳评价以新建或改扩建项目为管控对象，更多着眼于增量管控和存量管理，通过强化项目碳评价，把好项目准入关。产品碳足迹则聚焦单一产品，以市场力量倒逼全链条减碳。这一纵向传导链条，确保了碳排放双控目标能够从国家层面传导至地方、行业、企业、项目、产品各层级，形成上下贯通的管理体系。
从横向看，五项制度是从源头到末端的全流程管控。项目碳评价在项目建设初期，即通过完善项目环境影响评价和节能审查制度控制新增碳排放。行业碳管控和企业碳管理聚焦过程控制，通过推动重点行业领域产业结构升级、优化企业生产经营等降低碳排放。地方进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。产品碳足迹从全生命周期的视角核算产品碳排放，能够全面反映产品从原材料获取、生产制造、运输分销到使用回收全过程的碳排放情况，再通过消费选择驱动生产减碳。这种横向衔接的流程设计，实现了碳减排目标在时空维度的全覆盖，形成了源头预防、过程控制、消费引导相结合的闭环管理体系。
从功能看，五项制度之间存在着相互支撑、协同增效的有机联系。地方碳考核以行政区域为边界，既包含重点行业领域，也包含重点企业、项目和产品，综合评价考核指标体系为其他制度提供了目标导向和评价基准，使各项制度能够围绕区域共同目标协同发力。行业碳管控为企业和项目管理提供了专业指导和标准参考，可以促进重点行业企业能效水平提升和先进技术推广应用。企业碳管理为地方和行业目标实现奠定了微观基础，使区域减排目标有的放矢。项目碳评价聚焦重点项目碳排放存量管理和增量控制，可缓解新增产能对冲存量减排成效。产品碳足迹则以产品为媒介，为各项制度注入市场动力，可以形成政府与市场协同发力的良好格局。区域中分布着行业、项目、企业、产品，产品又能回落到地方、行业、项目、企业上，这些功能互补性安排，使五项制度能够产生“1+1>2”的协同效应。
如何有效发挥五项制度的作用？
“十五五”规划纲要已将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”作为“十五五”时期经济社会发展的8项约束性指标之一，全面实施碳排放总量和强度双控制度是积极稳妥推进和实现碳达峰的主要内容。为更好地推动各项制度落地见效，需要在完善法规标准、加强协同联动、健全统计核算体系、强化市场驱动等方面持续发力。
完善法规标准体系，夯实法治基础。生态环境法典要求实施碳排放总量和强度控制制度，法典的颁布和实施，为我国碳达峰碳中和相关重要工作提供了明确的法律授权和法律依据，将更好地引领和推动应对气候变化治理体系不断完善和能力提升。后续仍需应对气候变化专门立法等推动碳排放双控制度运行的具体法律规则，如推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，明确地方、行业、企业、项目、产品等各层面的碳排放管理要求等。同时，需要健全碳排放标准体系，制定完善重点行业碳排放核算标准、产品碳足迹核算规则标准，重点产品碳排放限额标准等，形成覆盖全面、层次清晰、衔接有序的标准体系。
加强协调联动，形成协同效应。统筹发展和减排，推动碳排放双控与生态环境保护、产业发展等相关政策规划统筹协调，形成政策合力。强化五项制度之间的目标协同，确保地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹要求之间的有机衔接。强化部门工作协同，按照职责分工扎实推进各项重点任务，持续夯实工作基础，加强信息共享，形成协同联动的工作格局。
健全统计核算体系，筑牢数据根基。完善碳排放统计核算制度，建立健全分区域、分行业、分企业的碳排放统计核算体系，提高核算数据的准确性、时效性和权威性。完善碳排放动态监测预警机制，运用大数据、物联网等现代信息技术，常态化开展碳排放形势分析监测，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警。常态化编制国家温室气体清单，提高清单编制的规范化和精细化水平，为各项制度运行提供可靠的数据支撑。
深化碳市场建设，增强市场活力。扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，持续推进全国碳排放权交易市场配额有偿分配制度建设与落地实施。加快温室气体自愿减排交易市场建设，逐步扩大支持领域，推动更大范围减排。加强碳市场与各项制度的衔接，推动碳排放配额分配与地方碳预算管理和行业碳管控要求对接、碳交易价格与企业碳管理决策对接，形成市场机制与行政手段协同发力的良好格局。
提升碳管理水平，夯实基础能力。加强碳管理人才培养，建立健全碳排放管理专业人才培养体系，培养一批懂政策、懂技术、懂管理的复合型碳管理人才。提升企业碳管理能力，推动重点用能和碳排放单位建立健全碳管理体系，配备专业碳管理人员，提高企业碳排放核算、报告、履约能力。加强地方碳管理能力建设，组织开展碳管理业务培训，提升地方主管部门的监管能力和服务水平。
全面实施碳排放总量和强度双控制度，是“十五五”时期推动绿色低碳发展的重大任务。地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹五项制度的系统设计，为我们提供了科学的制度框架和工作抓手。要坚持系统观念，协同推进，不断完善制度体系，持续提升治理能力，为实现碳达峰碳中和目标、建设人与自然和谐共生的美丽中国奠定坚实基础。
作者单位：习近平生态文明思想研究中心、生态环境部环境与经济政策研究中心
