山东水环境质量连续十年持续改善

南四湖流域53条河流，10年前要找1条有鱼的河很难，而现在要找1条没有鱼的河同样很难。南四湖的巨变，正是山东省水环境脱胎换骨大逆转的一个缩影。 

从10年前的河湖鱼遁到水清鱼游，从河边捂鼻而跑到沿河散步……一条条河流的变迁，见证了山东省水环境质量的持续改善。自2003年开始，山东省在经济总量年均增长12.9％的背景下，主要污染物化学需氧量(COD)浓度年均下降18.0％，省控59条重点污染河流全部恢复鱼类生长，水环境质量总体上已经达到1985年以前的水平。2012年，省控重点河流COD和氨氮平均浓度分别为24.8mg/L和1.2mg/L，比上年分别下降6.9％和20.2％，全省水环境质量连续10年持续改善。 

环境经济学中有条著名的“库兹涅茨曲线”，其核心就是经济增长的不同阶段所对应的环境质量状况:在经济发展的初期，环境质量可能随着经济增长而不断下降和恶化，但到一定拐点时，环境质量又有可能随经济的进一步发展而逐步改善。欧美等发达国家一般在人均GDP8000美元~1万美元时出现拐点，环境状况开始好转；而山东省在2003年人均GDP还不到2000美元时，就提前实现了这一拐点。山东省水环境质量连续10年持续改善，走出了一条环境保护的新道路，这是中国特色社会主义道路在环境保护方面的成功实践。 

山东省环保厅厅长张波对记者说:“经济社会背景的巨大差异决定了我们必须走一条不同于发达国家的治污道路，山东流域治污实践证明了一个道理:只要充分发挥中国特色社会主义制度的政治优势，科学构建‘治用保’体系，一个流域一个流域地抓，一条河流一条河流地治，发展中地区在工业化、城镇化快速推进阶段，也能够基本解决流域污染问题。” 

逼出来的现实选择 

实施全国最严格的环境管理制度 

不了解山东的省情，不了解南水北调东线山东段治污的严峻形势，就无法体会山东环保人肩上的压力，更无法想像压力是如何变为动力的。 

尊孔崇孟、齐风浩荡的齐鲁大地上有着9500多万人口，2012年全省GDP超过5万亿元，是典型的经济大省、人口大省。山东省独特的省情，决定了完成各项环保任务的艰巨性:人口密度比较高，山东省平均人口密度超过600人/平方公里，是全国平均人口密度的4.3倍；环境承载力比较低，全省人均水资源占有量356立方米，仅为全国人均水资源量的1/6，枯水季节河流基本没有自然径流；经济总量比较大，发展速度快，但结构偏重，2000年以来，全省经济持续快速发展，年均增长速度13％左右；污染物排放总量比较大，全省二氧化硫、化学需氧量、氮氧化物、氨氮排放量均高居全国前列。 

南水北调工程，是从根本上解决我国北方地区水资源严重短缺的一项具有战略意义的特大型基础设施项目。南水北调东线工程山东段分南北、东西两条输水干线，全长1191公里，东线工程重点在山东，关键在治污。2002年东线工程启动时，调水沿线污染十分严重。南四湖作为南水北调东线工程重要的调蓄水库，当时53条入湖河流鱼虾绝迹，湖区水质全面呈劣Ⅴ类，局部湖区COD高达上千毫克/升。按照国家南水北调治污规划，调水干线达到Ⅲ类水质目标，需削减污染负荷绝对量80％以上，治污难度举世罕见，因此，曾被专家学者称为“天下治污第一难”。 

如何立足发展中地区实际，既改善环境质量，又保证地方经济发展和社会稳定，是山东流域治污需要破解的难题。 

置之绝地而后生。这样的省情和南水北调东线通水时间的紧迫及治污的严峻，决定了山东省必须坚持把环境保护作为加快转变经济发展方式的重要着力点，以资源环境承载能力为基础，实施全国最严格的环境管理制度。 

牵牛要牵牛鼻子。山东省自2002年起，开始组织编制和发布实施分阶段逐步加严的地方污染物排放标准，利用8年时间，分4个阶段，逐步实现从行业排放标准到流域性综合标准的过渡。 

2003年3月，山东在全国率先发布了第一个地方行业标准《山东省造纸工业水污染物排放标准》，分3个阶段实施。规定第一阶段(2003年5月1日起执行)草浆造纸外排废水化学需氧量为420mg/L(当时国家标准是450mg/L)，向行业发出一个标准即将加严的明确信号；第二阶段(2007年1月1日起执行)草浆造纸外排废水化学需氧量为300mg/L；2010年1月1日起实施第三阶段标准，草浆造纸外排废水化学需氧量为120mg/L，比国家标准严3倍多。继造纸工业水污染物地方排放标准发布实施后，山东省又连续发布实施了《畜禽养殖业污染物排放标准》、《印染废水污染物排放标准》等分阶段逐步加严的地方行业标准。 

自2006年开始，山东省还先后组织编制和发布实施了《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》(DB37/599－2006)等4项地方流域性排放标准。《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》按照不同的环境功能和环境容量，将山东调水沿线划分为核心保护区、重点保护区和一般保护区，从实质上取消了高污染行业的排污特权，其中COD最高严于国家行业标准6倍多，氨氮最高严于国家行业标准7倍。实施后，全省调水沿线每年可以削减COD排放量12.34万吨。 

山东省明确要求，南水北调沿线自2006年3月1日起，小清河及省辖海河流域自2009年7月1日起，半岛流域自2010年1月1日起，流域内所有企业全部执行统一的排放标准。至此，山东省率先在全国实行了最严格的水污染物统一排放标准，高污染行业排放特权成为历史。 

在实施重点流域统一排放标准限值基础上，山东省又发布了4个重点流域水污染物排放标准修改单，自2013年1月1日起进一步加严全省重点河流水质控制要求，以科学的标准体系引导治污减排。 

闯出来的治污道路 

探索实施“治用保”流域治污体系 

“河在城中流，城在岸边长”的临沂市沂河，水质越来越好，鱼类越来越多，“沂河垂钓”已成为沂河岸边一道靓丽的风景；枣庄市薛城的小沙河，由昔日臭名昭著的“薛焦排污沟”，变成了清流潺潺、鱼虾嬉戏的“玉带河”；淄博的猪龙河，从纳污河到重现半个世纪前“两岸人家尽枕河”的美景神韵，实现了凤凰涅磐的美丽嬗变…… 

一条条河流的“重生”，正是受益于山东省创新实施的“治用保”流域治污体系。 

张波告诉记者:“‘治用保’流域治污体系和发达国家治理模式相比，多出了一‘用’一‘保’的内容，实际上是一减一增:减的是污染负荷，增的是环境承载力，这有效缓解了发展中地区的治污压力，使发展中地区在经济总量还不太大的情况下，也可以基本解决流域环境问题。” 

“治”，即污染治理，实施全过程污染防治，引导和督促排污单位达到常见鱼类稳定生长的治污水平。 

在泉林纸业的总排水口，生物指示池内成群的鱼儿来回穿梭，人工湿地和外排水流经地水体清澈透明，水生植物生长茂盛，多种水鸟和野生鱼类在这里栖息繁衍。泉林纸业董事长、总经理李洪法蛮自豪地对记者说:“我们的污水治理，通过物化、复合化学反应曝气、厌氧、好氧、深度脱色、湿地净化6道工序紧密连接，使COD浓度逐级下降，由进水口的2600mg/L一路降至总排口的40mg/L以下，其中40％以上中水回用于生产，吨浆排水比国家标准指标低60立方米，外排水各项关键指标不仅优于企业现行的山东省地方标准，还优于美国、欧盟发达国家木浆环保标准。” 

山东还运用市场机制，不断加大投入力度，在全省建成城市污水处理厂210座，总处理能力达1090万吨/日。 

“用”即循环利用，构建企业和区域再生水循环利用体系，努力减少废水排放。 

截至目前，仅山东南水北调沿线就建成21个再生水截蓄导用工程，年可消化中水两亿多立方米，有效改善灌溉面积达200多万亩。2011年山东省实现了增产增效不增水，用水总量减少两亿立方米，地下水位回升0.24米。作为一个严重缺水的省份，山东的经济发展改变了以高耗水为代价的发展方式，迎来了一个不增反降的拐点。 

“保”，即生态保护，建设人工湿地和生态河道，构建沿河环湖大生态带，努力提升流域环境承载力。 

目前，山东省南水北调调水沿线已建成人工湿地面积14.6万亩，修复自然湿地面积16.3万亩。流域内恢复水生高等植物68种，物种恢复率92％；恢复鱼类52种，物种恢复率67％，在南四湖栖息的鸟类达200多种，其中包括白枕鹤、大天鹅等国家级珍禽，绝迹多年的小银鱼、毛刀鱼等再现南四湖，流域内生物多样性显著增强。 

针对南水北调东线工程对沿线区域水污染防治工作提出的特殊要求，《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》于2007年1月1日正式实施，在国内首次以地方立法的形式，对南水北调工程沿线区域的水污染防治，规范了具有针对性的政策和措施，把“治、用、保”并举的流域污染综合治理思路上升为法律原则。 

“没有真正落后的行业，只有落后的观念、标准、技术和管理。”张波告诉记者:“以环境保护优化经济发展，应当把握必要性、预见性、引导性和强制性‘四性’策略。必要性，就是要把握形势，用改善环境质量、保障公众健康的必要性和经济发展的必然规律统一思想；预见性，就是统筹经济社会与环境保护，提前若干年科学确定工作目标，明确努力方向；引导性，就是制定实施分阶段逐步加严的地方环境标准，引导企业逐步淘汰落后产能，转变发展方式，提高治污水平；强制性，就是确定的政策措施必须坚决依法予以实施。巧用环保力，可以促进大变革。” 

合出来的强大力量 

发挥政治体制优势形成环保大格局 

党委政府主导、人大政协监督、部门齐抓共管、社会各界广泛参与，已成为山东各级各部门的共识，充分发挥政治体制优势形成的这种环保大格局，为流域环境的持续改善提供了强势的政治保障。 

在去年到枣庄市调研南水北调调水工程建设和治污时，山东省委常委、常务副省长孙伟把这种自上而下、共同努力的大格局，称之为“共炒一盘菜”，相关市和相关部门共同努力，合力治污。 

流域治污工作是一项复杂的系统工程，涉及到企业达标治理、污水处理厂有效运转、河道清淤疏浚、清洁生产、面源污染防治、河流湖泊生态修复、环境安全防控等方方面面、各行各业。孙伟在全省环保工作会、小清河流域生态环境综合治理现场会等各种会议上多次指出，各级各部门要上下联动、部门配合、达成共识、形成合力，广泛宣传发动，动员全社会的力量关注环保工作，积极参与流域污染防治，形成共同治污的强大合力。 

为持续改善全省水环境质量，山东省各级党委、政府切实贯彻省委、省政府的决策部署，特别是把59条重点污染河流综合整治作为转方式、调结构、惠民生的重要着力点，各市书记盯着，市长挂帅，分管市长现场指挥，创新治污模式，多措并举，责任到人，确保了流域治污的持续推进。 

济南市在全市推行了河长制管理模式，共有142名河长上岗，参与城区内外124条河道的整治管理。各县(市)区政府和高新区管委会主要领导兼任总河长，分管领导兼任副总河长，相关街道办事处书记或主任兼任河段长。总河长、河段长全面负责辖区河道内拆除违章、清淤疏浚、环境卫生整治、日常管理等，做好河道整治涉及的征收拆迁等工作，副总河长协助总河长抓好工作落实。 

淄博市为实现孝妇河、猪龙河等省控重点河流水质改善目标，市政府主要负责人亲自主持召开保障重点河流水质达标工作会议，要求1公里1个人分段监管孝妇河水质。市环保局领导班子成员吃住在区县，督导具体治污。张店、淄川、博山等沿河区县长把保证孝妇河水质作为首要工作和政治任务，带领环保、水务、住建等部门协手攻坚，24小时随叫随到，哪个部门误事，哪个部门问责。 

潍坊市政府主要负责人多次强调，“实现重点流域区域污染治理目标，必须进一步强化各级各部门和企业的责任，密切配合，形成合力。要以前所未有的决心和勇气，出重拳、下狠手，不给污染企业留后路。否则，就会贻误潍坊发展、贻害子孙后代，无法向省委、省政府交代，无法向全市人民交代。”先后23次主持召开会议，甚至在1个月内10次亲自挂帅抓流域治理，有时白天实在抽不出时间，就利用晚上时间召开会议调度部署污染治理工作，听取对违法排污企业的处理意见。 

菏泽市委、市政府把水污染防治工作作为“一把手”工程，成立了由市委书记和市长共同任指挥长，15位市级领导任副指挥长，20位县区党政“一把手”及22位市直有关部门单位主要负责人为成员的水污染防治工作指挥部，13位市委常委分包八县二区，明确了县区委书记为行政区域内水污染防治第一责任人，县区长为直接责任人，将环保指标完成情况与县区经济和工作政绩挂钩，实行环保“一票否决”。 

菏泽市还在全市47条重点河流、支流及重要河段实行河长负责制，县委书记是第一责任人。各县区辖区内重点河段或出境河流由县区长担任河长，各县区行政区域内重要支流，原则上一河由一名副县级领导担任河长，实行一河一长、一河一策、一河一方案。 

正是充分发挥了政治体制优势，才有了共同治污的强大合力，才有了全省水环境质量连续10年持续改善。如今，在广袤的齐鲁大地上，老百姓记忆中那鸟鸣林中，鱼翔浅底，河湖碧波荡漾，清流奔腾入海的美景正逐步回到现实中来。 

创出来的体制机制 

大胆创新实践为事业突破提供支撑 

不创新，就会循规蹈矩，缩手缩脚，事业就不会有突破。而创新，就会有挑战，就要承担风险，是墨守成规还是大胆创新？ 

为了全省环境质量持续改善，为了人民的幸福安康，山东环保人勇于创新，敢于实践，以过人的勇气和智慧，在水环境治理上步步紧逼环环相扣，用一个又一个创新，为水环境质量连续10年持续改善提供了坚强支撑。 

在全省水环境质量总体上已经达到1985年以前的水平时，如何持续改善水环境质量？山东省把目光瞄向了解决城市(含县城)建成区污水直排环境问题。《中共山东省委、山东省人民政府关于建设生态山东的决定》中明确指出，到2013年底，城市(含县城)解决建成区污水直排环境问题。山东省把城市(含县城)建成区污水直排环境作为突出环境问题，在全省组织开展了污水直排环境问题专项调查，发现17市共有103条河流存在污水直排问题，污水直排口332个。 

山东省要求，南水北调沿线各市县要把解决污水直排环境的问题，作为科学发展、环境保护工作的一个重中之重，采取更加有力的措施，确保上半年率先解决污水直排环境的问题，小清河沿线5市也要下决心率先解决。 

山东省还把污水直排环境作为突出环境问题，在省政府组织的环保专项行动中作为重点进行督察，由省领导带队，分成10个组深入到全省17市及重点县(市、区)，对污水直排环境等突出环境问题进行检查，切实推动解决建成区污水直排环境问题。 

在每个月的10号，山东省环保厅都要召开环境形势分析专题会，听取有关部门、单位上个月空气质量、流域水质、“四个办法”旬查及在线监测情况的专题汇报，结合环境监测、信访监测、舆情监测的数据情况，分析根源，研究措施，针对具体问题，全力打好监管“组合拳”。省环保厅还与省监察厅联合制定了《突出环境问题约谈制度》，对辖区内连续发生重大环境污染事故、环境质量严重超标，且长期没有改善等情况并造成严重不良影响的相关县(市、区)政府主要负责人进行约谈，责令限期整改，切实解决危害群众身体健康的突出环境问题。 

“超标即应急，发现超标情况，1小时内启动应急处置程序，利用快速溯源法，力争24小时内锁定污染源并及时处置。”这是山东省为了确保河流断面水质稳定达标、巩固河流治污成果的创新举措。 

山东省环保厅出台了《关于构建全省环境安全防控体系的实施意见》，明确提出了“突出抓好预防、预警、应急三大环节，全面构建环境安全防控体系”的工作思路和目标。在全国率先成立了环境安全应急管理处，全省已有14个设区市成立了专职的环境安全应急管理机构和队伍。 

为破解流动性处置有毒有害污染物的执法难题，针对非法转移倾倒危废取证难、抓捕难、定性难的实际情况，山东省人民检察院、省公安厅、省环境保护厅3部门反复研究探讨，联合下发了《关于办理危害环境犯罪案件座谈会纪要》，确定建立行政执法和刑事司法衔接机制，就此类危害环境犯罪刑事立案、案件管辖权、证据转化、案件移送、适用治安处罚等问题进行了明确规定，提出对使用罐车等运输工具非法运输、倾倒有毒有害污染物质等危害环境犯罪的，给予刑事立案追诉。 

山东省各市也敢于创新，淄博市建立了环保、公安联动执法机制，市区相对应设立了执法联动办公室，旨在发挥环保、公安职能优势，加强信息沟通和执法协作，形成防范、打击各类环境污染违法犯罪活动的合力，构建行政执法和刑事司法“无缝对接”体系，切实解决环保“执法取证难、现场处置难、强制执行难”问题。 

东营市中级人民法院成立了全省第一家环境保护审判法庭，环境保护法庭相对独立于其他庭室，实行行政、民事、刑事3种类型的诉讼合一方式，对涉及环保的各类案件实行归口管理，由同一审理机构的专业审判人员集中审理。 

一次次创新，促进了流域治污的快速推进；一记记有力的组合拳，保持了对环境违法的高压态势；一道道安全防控体系的构筑，确保了全省环境安全。 

山东省水环境质量连续10年持续改善，这是发展中地区在工业化、城镇化快速推进阶段解决流域环境问题的成功范例。