自上世纪90年代后，乌梁素海自然补给水量不断减少，城市污水和工业废水排放明显增加，导致湖区面积急剧减少，生态功能严重退化，湖泊水体富营养化严重，沼泽化进程加快。
内蒙古“乌梁素海”水体污染严重
●本报记者 李远方
“散发着恶臭、水面上漂浮着雪片一样的白色泡沫。如果不是亲眼看到，很难想像这就是从内蒙古巴彦淖尔市临河东城区污水处理厂排出的工业废水，而这些原始排放的工业废水通过该市第五排灌渠直接排入有着高原明珠之称的乌梁素海。”
有“塞外明珠”之美誉的乌梁素海，位于内蒙古巴彦淖尔市乌拉特前旗境内、呼和浩特、包头、鄂尔多斯（600295）三角地带的边缘，是中国八大淡水湖之一，总面积300平方千米。自上世纪90年代后，乌梁素海自然补给水量不断减少，城市污水和工业废水排放明显增加，导致湖区面积急剧减少，生态功能严重退化，湖泊水体富营养化严重，沼泽化进程加快。监测显示，乌梁素海目前水体水质为劣五类，水域生态环境恶化，不仅影响湖泊整体功能发挥，还直接威胁到黄河宁蒙段供水安全。
为解决城市排污问题，巴彦淖尔市于2011年4月上马了临河东城区污水处理项目。然而，让人没有想到的是，正是这个旨在解决工业污水排放的污水处理项目，竟然在未取得排污许可的情况下，擅自将收纳的工业废水直接排放到本已水质堪忧的乌梁素海。我们不禁要问：如果投巨资兴建的污水处理厂都违法擅自排污，那还有谁相信当地的污水排放能有所改善？如果环境行政主管部门对如此公然的排污行为视而不见，环境保护岂不是沦为一句空话？
工业废水直接排放
“散发着恶臭、水面上漂浮着雪片一样的白色泡沫。如果不是亲眼看到，很难想像这就是从内蒙古巴彦淖尔市临河东城区污水处理厂排出的工业废水，而这些原始排放的工业废水通过该市第五排灌渠直接排入有着高原明珠之称的乌梁素海。”
中华环保联合会督查诉讼部部长马勇痛心地对中国商报记者表示。
去年七八月间，环保部华北督查中心对内蒙古自治区的原料药厂进行督查时发现，有13个被查企业均存在大小不等的环境违法问题，其中，被当地百姓长期诟病的联邦制药内蒙古有限公司被查出多项违法问题。按照华北督查中心的要求，内蒙古环保厅应在2012年12月15日前将查处结果上报华北督查中心。
不久前，马勇等人两次到巴彦淖尔市进行调查，不仅发现了联邦制药废苯乙酸溶液未按“危废”规定进行管理处置，同时，临河东城区污水处理厂向乌梁素海直排废水问题也被抓个正着。
“可以说，巴彦淖尔市的环境监管似乎处于全面真空状态。”马勇这样表示。
据马勇介绍，2012年12月27日上午，位于巴彦淖尔市东部一个新建的污水处理厂，即东城污水处理厂引起了中华环保联合会调查人员的注意。通过暗访，联合会调查人员发现，污水处理厂正在排放的污水不仅散发着恶臭，而且水的表面也被雪白的泡沫覆盖。从远处望去，如同一片雪地，根本看不出下面有水。按照我国有关法律规定,一个污水处理厂只能设置一个标准化的污水排放口，而东城区污水厂竟然有3个排放口。
在东城污水厂的中控室，该厂厂长张国臣告诉联合会调查人员，目前污水处理厂正处在调试阶段，还未正式投入正式运行。对此辩解，马勇提出，在零下摄氏十几度的低温下，根本不可能培养出合格的微生物，没有微生物，污水处理厂怎么处理污水？联合会调查人员还当场提出，污水处理厂应该立即停止排放污水。
今年1月8日上午，中华环保联合会调查人员在东城污水厂的办公室见到了该厂副厂长张勇。他表示，目前污水厂仍在调试，并有少量工业废水进入及排出。张勇透露，按照设计要求，东城污水厂专门处理巴彦淖尔市的工业废水。目前，进入污水厂的有小肥羊、喜羊羊两家屠宰企业以及一家羊绒制品企业的工业废水。当被问到这些企业有没有污水处理设施时,张勇说，“小肥羊有一个沉淀池，其他几家企业没有去过，有没有污水处理设施不清楚。”
1月8日下午，联合会调查人员致电当地环保局，其负责人表示：“现在污水处理厂里的设备还没有安装好，我们不让他们进水也不让他们排水，我们要求他们安装好设备后再调试。”很显然，环保局的说法与张勇的表述相互矛盾。而在东城污水厂的环评批复中可以看出，污水处理厂“处理后的水排入五排灌，最终进入乌梁素海。”
废液交无资质企业处置
环保部华北督查中心在督查过程中发现，联邦制药在生产过程中所产生的废苯乙酸溶液，未按国家有关危险废物管理要求进行管理，暂存场所无标识，废液被送到一家无危险废物处理资质的“德正化工”处理。
去年12月27日下午，一辆标有危险废物标志的罐车从联邦制药厂区驶出后即驶入高速公路，马勇等人一路跟随。经过一个多小时的行驶，罐车来到了位于噔口县的“德正化工”门口，罐车将罐里的废水泄到“德正化工”门口的罐子里后离开。
在“德正化工”所在的噔口县补隆坝楞村，有位村民告诉联合会调查人员，“德正化工”是专门处理联邦制药危险废水的。
事实上，根据华北督查中心的督查，联邦制药的问题远不止于此。在去年七八月间的督查中，华北督查中心还发现，联邦制药违反环评法，新建沼气燃烧项目未进行环境影响评价；四期年产12000吨6-APA工程项目超环评批复规模生产；其所排放的废水出现过超标问题等。
华北督查中心还发现，“德正化工”至今没有取得“危废”经营许可证，无证处置“危废”已超过3年；另外“德正化工”厂区跑冒滴漏现象严重、异味污染严重，周围土壤已被污染。
对于这两家企业的环境违法问题，华北督查中心建议内蒙古环保厅依据相关法律法规处理，并要求内蒙古环保厅在2012年12月15日前将查处结果上报华北督查中心。今年1月8日，联合会调查人员分别致电内蒙古环保厅环境监查大队负责人以及该厅西部督查中心主任，两位负责人的表述却相互矛盾。西部督查中心主任称，已经查处并将查处结果上报环保厅；而环保厅环境监查总队负责人则表示，环保厅已经委托西部督查中心查处。
检测报告显示，联邦制药工业污水含COD2480毫克/升，对应我国发酵类制药工业水污染物排放标准，其水质超标19.7倍。即使对照《污水综合排放标准》GB8978-1996，联邦制药的废水仍超标1.48倍。据随马勇前去巴市调查的律师赵京慰介绍，联邦制药废水中所含的悬浮物也被检出超标2.83倍。联邦制药工业废水进入巴市污水处理厂COD(化学含氧量)排放限值是500毫克/升，而中华环保联合会送检的水样COD超过排放限值的近5倍。
假借“试生产”大肆排污
受中化环保联合会委托，北京京慰律师事务所向巴彦淖尔市临河东城区污水处理厂发去《律师函》，《律师函》称：2012年12月27日、28日，根据当地群众的举报，中华环保联合会一行对临河东城区污水处理厂进行了现场勘查，对该厂外排废水抽取了水样。水样鉴定结果显示，其中的悬浮物、BOD、COD、氨氦、总氮、总磷均超标，尤其是COD(化学含氧量)超标达9.1倍，BOD(生化需氧量)超标17.25倍，总磷超标18.6倍。
环保联合会与京慰律师事务所还在现场查明，临河东城区污水处理厂的行为属于未依法取得专项许可擅自排污。根据相关法律法规和地方行政规章，污水处理企业排放污染物必须取得行政许可。内蒙古自治区环境保护行政主管部门对全区排污企业实施许可证统一监督管理，并核发排污许可证。也就是说，在内蒙古自治区运营城市污水处理厂的前提条件之一，就是取得环境行政主管部门的许可，未取得许可证的企业不得从事污水处理活动。
针对临河东城区污水处理厂尚“处于试生产阶段”的辩解，京慰律师所主任赵京慰表示，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的规定，建设项目试生产前，建设单位应该向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请；工程竣工后，建设单位必须按规定程序分别向环保部门申请试生产和环境保护竣工验收。验收合格后方可投入正式运营。由此可见，即便是从试生产的角度来看，东城区污水处理厂在未经批准的情况下进行试生产本身也构成了违法。
“除了上述程序上的违法事实以外，东城区污水处理厂根本也不具备试运行的条件，该厂对收纳废水和外排废水的技术指标根本就未进行检测，也没有任何书面运行纪录可查。”
据赵京慰律师介绍，根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施的运行情况和建设项目对环境的影响情况进行监测。但是，从现场情况看，现场温度根本无法达到该厂所称“运用处理工艺微生物正常工作状态”需要达到的温度，也就是说，在目前工艺状态下所排放的污水根本无法达标。“对于这一点，污水厂是非常清楚的，究其实质，他们是在利用试生产的名义，肆意将收纳来的工业企业超标废水排向外界水体，严重污染了周边的生态环境。”
记者了解到，我国《水污染防治法》的相关规定显示，城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责；建设项目的水污染防治设施未建成、未验收或验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府的环境保护主管部门责令停止生产或使用直至验收合格，并同时处以5万以上、50万元以下罚款；排放水污染物超过国家标准或地方标准的，或者超过重点水污染防治物排放总量控制指标的，责令限期改正并处以应缴纳排污费数额2倍以上、5倍以下的罚款。
环保联合会欲提公益诉讼
中华环保联合会是经国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的社团法人，是由一批热心环保事业的各界人士、企事业单位自愿结成的非营利性社团组织，力求发挥政府与社会之间的桥梁纽带作用，促进中国环境保护事业的发展。
随着今年1月1日新《民事诉讼法》开始生效，我国的环境公益诉讼制度正式实施。新《民事诉讼法》明确规定，对污染环境、侵害公众消费者集体权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织，可以向人民法院提出诉讼。
赵京慰律师认为，临河东城区污水处理厂的违法排污行为，已经严重影响了周边的生态环境，进一步恶化了乌梁素海以及黄河的水质，侵犯了不特定公众的社会公共利益，完全符合环境公益诉讼的起诉条件。如果该厂不进行有效整改并将整改结果及时公布，律师所将接受中华环保联合会的委托对该厂提起环境公益诉讼。
据悉，巴彦淖尔市临河东城区污水处理工程项目占地面积为300亩，建设规模为日处理污水4万吨，主要处理工业污水和部分生活污水。工程于2011年4月开工建设，2012年12月建成，12月18日开始调试工作。资料显示，东城区污水处理工程宣称是“促进地区经济快速发展，彻底解决城市排污问题的重点工程，是全面做好节能减排工作的重要途径”。
关于《律师函》中提到的未依法取得专项许可的问题，污水厂辩称：“今年1月6日已经向内蒙古自治区环境保护厅和市环保局提交了开展调度运行工作的申请，按照市区两级环保部门的要求，已开始积极办理试生产前的相关手续，待手续完善后再开始生产运行工作。”
污水处理厂还辩称，“为了使污水处理项目尽快投入运行，缓解排污压力，我们在未取得排污许可时就开始调度运行工作。在接到市、区两级环保部门的责令改正决定书后，我们已于1月9日将上游出口泵站出口完全封堵，目前既不接受进水也不外排。在进行全面整改的过程中，根据规范的要求我们已挂设污水及雨水出口标识牌；在线监测装置正在与市环保局监控平台联网。”
但是，东城污水厂的工业废水排向哪里，无论是政府方面还是东城污水厂均没有给出一个明确交待。而在联邦制药方面，在中华环保联合会启动调查之后，内蒙古环保厅出示了1月5日作出的三份行政处罚决定书，其中的两份是针对联邦制药的。而按照环保部华北督查中心的要求，内蒙古环保厅本应在2012年12月15日前做出处罚。也就是说，如果中华环保联合会不去调查，环保部华北督查中心的督办文件或许会成为一纸空文。
联邦制药的一份情况汇报称，该厂已就督查中心发现其存在的三项违法问题分别进行整改。“公司委托内蒙古环境科学研究院编制了供热变更项目环评报告书，并取得了自治区环保厅的批复(内环审[2013]3号)。”从时间上看，这个环评批复是在今年取得的。但是，今年1月5日，内蒙古环保厅作出的行政处罚决定书却表示，联邦制药供热工程变更项目环境影响评价文件未经环保部门审批擅自开工建设，目前完成了工程量的85%。为此，内蒙古环保厅责令联邦制药供热工程变更项目立即停止建设，并处罚款10万元。那么，联邦制药该供热工程是否依据内蒙古环保厅的要求已经停止建设，联邦制药在情况汇报中没有提及。
马勇表示，如果上述两家单位未按要求整改到位，中华环保联合会将对他们提出环境公益诉讼。
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中国环境公益诉讼还缺少标本案件
环保法修正案草案目前仍在热议之中。就环境公益诉讼，北京大学教授、著名环境法学家汪劲表示，目前，我国环境公益诉讼可以作为标本的案件并不多。
汪劲以中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂环境污染案为例分析说，“从诉讼程序的角度看，‘定扒案件’具有标志性意义。”
2010年10月18日，原告中华环保联合会接到贵阳市乌当区群众投诉，称贵阳市乌当区定扒造纸厂将生产废水排放到南明河，导致南明河受到污染，希望中华环保联合会进行监督，消除污染。同年10月30日，原告的环境法律服务中心工作人员赴贵阳市乌当区水田镇定扒村现场进行调查，了解到被告厂区位于贵阳市的“母亲河”南明河旁边，通过位于厂区和南明河之间的溶洞排放大量的生产废水，现场气味刺鼻，南明河上有大量泡沫并形成一个长长的污染带，南明河水污浊不堪。
贵州省清镇市环保法庭立案后认为，环境污染侵权损害赔偿案件作为民事案件的一类，可以适用民事诉讼法关于先予执行的规定；排污行为对人们生产、生活会产生影响，因此裁定先予执行，责令排污企业停止排污，消除对环境的影响。同年12月30日，清镇市人民法院作出判决：定扒造纸厂立即停止向河道排放污水，消除偷排生产废水对其下游南明河及乌江产生的危险，并承担原告支出的合理费用和诉讼费用。
汪劲认为，“定扒案件”是一个完整的司法判例。“之所以说它完整，是因为这一案件从提起诉讼到证据保全再到请求法院先予执行，以及开庭审理并最终赢得胜诉等过程，走完了全部审判程序。”汪劲说，由社会团体提起的环境公益诉讼案件，像这样走完了全部法律程序的并不多，包括中华环保联合会所提起的其他环境公益诉讼案件。
他说，这个案件的标志性意义还在于，法院认同了社会组织作为环境公益诉讼原告的主体资格，它为其他社会团体提起环境公益诉讼提供了一个成功的范例。另一个值得称道的做法是，中华环保联合会在起诉定扒造纸厂时联合了当地另一家社团组织，即贵阳公众环境教育中心作为共同原告。“这一做法明确了提起公益诉讼的主体与诉讼的利益关系，与民事诉讼法理非常契合。”
汪劲进一步分析，对于企业故意违法排污的行为，首先应当由环保部门予以查处而不应直接适用环境公益诉讼，否则会出现既放纵了环保部门不作为、又替代了环保执法职权的现象。因为如果监管部门真正履行了监管职责并且监管到位的话，企业故意违法排污的行为是完全可以制止的。
这类公益诉讼案件的背后，实际上都隐含着当地环保部门不作为或渎职的问题。像定扒造纸厂的污染问题，当地环保部门已责令其限期治理本身就说明他们知道企业违法行为的存在。依照法律规定，定扒造纸厂违法排污问题完全可以依法予以制裁，并且责令停产关闭。但环保部门没有这样做。汪劲认为，就连远在北京的环保团体都有证据证明定扒造纸厂违法排污问题，难道当地环保部门会不知道？这一案件在很大程度上反映的是环保部门对污染企业监管不到位，甚至可能存在渎职的问题。
新修改的民事诉讼法规定，“法律规定的机关和有关组织”可以作为公益诉讼原告，为此“在环保领域针对这类企业故意违法、而环保部门又不作为的案件提起环境公益诉讼，最好是由公民或者环保团体向检察机关举报，由检察机关作为原告从公益保护和维持环境质量的角度请求法院责令该污染企业承担清污和恢复原状的费用。与此同时，检察机关还应当依法追究环保部门工作人员不作为，甚至渎职犯罪的法律责任。”
汪劲认为，环境保护法的修改应当进一步明确民事诉讼法有关“法律规定的机关和有关组织”的范围及其诉讼地位。 (郄建荣)
(中国商报)
