自1994年税制改革起，分税制已经在我国实行近20年。在这20年中，分税制极大地扩充了中央财政的规模，保证了我国“集中力量办大事”和平衡区域发展不均等工作的顺利进行，可谓我国财政体制改革进程的最重要的举措之一。然而，分税制改革也带来了一些问题，被讨论的最多的即是造成了中央和地方财权与事权的不匹配。而环境保护作为高度依赖政府投资的事业，其责权的划分也深受分税制左右和影响。
从现实看，在环境保护领域，我国尚未出台一部完整的有关政府与市场、不同层级政府投资事权和责任方面的法律法规，已出台的《环保法》也未对此做出明确的规定和约束，目前用于规范政府与企业和个人、不同层级政府之间投资事权和责任的重要依据只是由国务院或国务院有关部门出台的各类红头文件，这些红头文件在实践中属于较低层次的政策约束。
而事实上，从2010城镇环境管理业投资看，地方项目完成投资占全部政府投资的比重高达99.1%，中央项目完成投资所占比重只有0.9%。在地方政府中，市（地）级以下尤其是县级以下政府在政府环保投资权责中承担着主要的投资责任。在2010年城镇地方环保完成投资中，市地级以下政府所属项目完成投资所占比重合计高达75%以上，其中县级政府所属项目完成的投资比重高达55%以上，省级政府所属项目完成投资比重只占5%左右。
由此可见，在当前我国不同层级政府中，地方政府尤其是地市级以下政府尤其是县级以下政府在环境保护中承担着事实上的占主导地位的投资事权和责任。
但是，自“分税制”改革以来，财政收入向中央政府集中的趋势十分明显。在财政收入向上集中的同时，各类公共服务事权向下转移的趋势却在逐步增强。从环境保护领域看，绝大部分投资事权和投资支出责任由地方政府承担，中央政府承担的投资事权和投资支出责任很小；在地方政府中，省级政府集中了很大一部分地方财政收入，但在地方环境保护投资建设中承担了较小的责任，地市级以下政府尤其县级政府承担了与其投资财权不相适应的过多的投资事权和投资支出责任。基层政府的财力与支出之间不匹配，并且二者之间的缺口日趋扩大。
综上，我国正面临着地方政府，特别是地市级以下政府，投资责任与财权不适应，而又有各类环境问题亟待解决的困境。因此，在这样的大背景下，中央政府开始对该问题有充分的认识和重视。在十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提到了改进预算管理，完善税收制度，建立事权与支出责任相适应的制度。并且确定了对：未完工程、三农、环保节能以及其它重要产业、区域性安排的重点投资方向。环保投资支出逐渐增加，环保投资权责划分走向公平、公正和高效，政府与企业和个人、中央和地方不同层级政府的环保投资权责范围和领域进一步厘清，是国家近中期财税制度改革的政策取向。
对于该改革方向，政策建议的具体思路如下：
第一，在政府与市场（企业和个人）的投资权责方面，政府环保投资应需主要用在没有经济效益回报的纯公益性环保投资领域和仅仅依靠市场机制难以实现投资回收、经济效益和投资收益较低的准经营性、准公益性的环保投资领域；对依靠市场调节能够实现经济效益、具有投资效益回报、能够将环保的负外部性内部化、具有竞争性领域的环保投资权责，则应完全由企业承担。
第二，在中央和地方不同层级政府的环保投资权责划分方面，要按照受益原则、效率原则、不同层级政府承担的投资事权和责任与其财力相匹配的原则，合理划分中央和地方、地方省、地市、县、乡各级政府的环保投资权责，即：
1.按照空间受益原则，跨区域、跨地区受益以及事关全国经济社会发展全局的重大环境保护投资事权和投资责任将由中央政府承担；区域内、省区内受益及事关地方经济社会发展全局的地域性、地方性政府环境保护投资事权和投资责任，则由地方政府承担。
2.按照实施效率原则，哪一级政府在举办各项环境保护投资事务中更有效率，则应该由哪一级政府来承担各项环境保护投资事权。从我国环境保护投资建设实践看，跨区域、跨地区的重大环境保护项目拓展建设活动，中央政府举办更有效率；相反，区域性的环保投资建设活动，地方政府举办更有效率。从当前实践看，对区域、地方和全国共同受益的中央和地方联合举办的环保事务以及中央鼓励地方政府举办的环境保护投资建设事务，中央应直接将该类投资事权直接下放给地方政府，中央仅在投资资金供给上给予与全国受益程度相适应的支持和补助。
3.按照政府承担的事权和财力相匹配的原则，中央和地方以及地方省、地市、县、乡各级政府的环保投资权责将更加清晰的划分。根据当前我国不同层级政府的财力状况，在中央和地方层面，中央政府在环保事务上的投资事权和投资支出责任将适度加大。从地方各级政府看，要逐步扩大省、地市两级政府在环保投资事权和支出中的责任，不断减轻县乡政府在环境保护投资事权和支出责任方面明显过重的负担。
根据以上趋势，国家发改委投资研究所所长助理汪文祥对未来政府、企业和个人以及中央、地方政府的环保投资的责权规划进行了解析：
文章选自江苏省（宜兴）环保产业研究所承接的环保部环保投融资模式及政策创新案例研究课题中期汇报结果。
【政策研究】分税制对环保权责划分的影响及政策建议 2014-01-23 史方标 中宜环科环保产业研究
