在土壤地下水污染修复领域，“谁投资，谁受益”同“谁污染、谁治理”不是并列关系

    前者不能单独使用，而是必须建立在后者基础之上，即在污染责任者灭失、无法找到或者无力支付的情况下，“谁投资，谁受益”才适用

    在土壤地下水污染修复中，谁才是真正的受益者？答案是污染者。企业或个人在生产经营活动中以合法或非法的方式向环境排放污染物，消耗了资源和环境容量，而且没有承受与之相应的后果，符合受益者的两个关键特征

    如何解决土壤地下水治理修复的资金问题，一直受到业内广泛关注。

    经过多年的讨论和实践，以“谁污染，谁治理”为表现形式的“污染者负责”原则已经得到充分认可，被公认为今后解决修复资金问题的最主要途径。

    与此同时，为了更好保证修复资金的筹措，一些行业和社会人士也提出了另外几种供参考的资金模式。

    其中，“受益者负担”原则因在我国环保工作中发挥的积极作用屡被提起，在公开报道中常以“谁受益、谁治理”、“谁受益，谁埋单”、“土地开发受益者出资”和“谁投资，谁受益”等提法出现。那么，这一原则在土壤地下水修复领域的适用性如何？

    要回答这个问题，就必须厘清“受益者负担”原则的相关概念和应用现状，准确识别土壤地下水修复工作中受益者的身份，以此为据分析判断“受益者负担”原则在土壤地下水修复中的适用情况。

什么是“受益者负担”原则？

    从资源环境的开发利用过程中获得实际利益者，都应为环境与自然资源价值的减少付出相应代价

    “受益者负担”原则是从“污染者负担”原则发展而来。“污染者负担”原则最早于1972年由经济合作与发展组织（OECD）提出，旨在要求污染者承担污染治理和预防方面的工作或为这些工作支付费用，以遏制生产活动的负外部性（一个人的行为或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法获得相应补偿的现象）对资源、环境的肆意破坏。

    随着对环境问题认识的不断深入，消费型环境问题进入了视野。人们发现，一件产品的生命周期中，从生产环节，再到产品储存、运输、销售和使用等环节都存在对资源和环境容量的占用和消耗，但没有被计入环境成本。

    “受益者负担”的概念应运而生，要求从资源环境的开发利用过程中获得实际利益者，都应为环境与自然资源价值的减少付出相应的代价，而不再局限于资源的直接开发者和环境的直接污染者。

    作为对“污染者负担”原则的发展，“受益者负担”原则继承了前者对社会公平和环境正义的坚持，并且有效地解决了一些前者尚未覆盖到的环境成本负外部性问题。

怎样界定受益者？

    资源和环境的使用者并未直接承受污染和破坏带来的后果，受益大于付出

    “受益者负担”原则在我国环保工作的一些领域已经有了充分实践和体现。

    一类是环境公共服务。居民日常生活消耗水资源，向水中排放污染物，以及抛弃生活垃圾。

    公共环境服务则通过水资源开采、污水收集处理和垃圾收集处置为居民提供日常生活必需品和良好的生活环境。居民作为受益者，定期缴纳水资源费、污水处理费和垃圾处理费，为公共服务的设备、管线、车辆、材料和人工等付费。

    另一类是生态补偿。在国家生态功能区规划的指导下，我国对各级生态功能区按级别实行不同程度的保护和限制开发措施，通过发挥功能区保持水土、涵养水源、防风固沙、净化空气和提供生物栖息地等功能，为下游或周边地区发展提供资源和环境服务。享受服务的地区通过国家统一的转移支付对服务提供者付费。

    综观以上两类模式，共同的特点是资源和环境的使用者都从资源环境中获取了利益，同时也对资源环境造成了一定的污染和破坏，但由于社会中存在着承担恢复和治理工作的主体，因而使用者并未直接承受污染和破坏带来的后果，受益大于付出，这就是他们被称为受益者的原因。

    因此，在“受益者负担”原则中，受益者的关键特征有二：一是消耗了资源环境价值，二是没有完全承担与之相应的后果。

    仅仅因资源环境的恢复和保护享受了某种益处的主体，只是在享有基本的环境权益，不足以被定义为受益者。承担恢复和治理工作的主体，包括政府、政府成立的管理公司以及污水、垃圾处理公司，也不是“受益者负担”中的受益者。
 

开发商、居民不是土壤地下水修复受益者

    表面上，污染土地开发者可能在经济上受益，但此受益不是环境上的受益，而是开发上的受益，与污染没有必然联系

    在我国水处理行业中，用水的个人和单位作为受益者，支付污水处理费，用于保证污水处理系统正常运行和设备、管网的维护等。在水处理系统中循环的水是一个整体，使用者所缴费用额度按用水量计算，基本保证了享用和付出的对等，是合理运用“受益者负担”原则的典范。

    受到这个模式的影响，在探讨建立土壤地下水治理筹资模式时，出现了对“受益者负担”原则的简单套用，认为土地开发者或修复后的使用者应该负担治理费用，把开发者或开发后的使用者认定成受益者。

    这种提法正是由于对受益者两个关键特征的把握出现了疏漏或偏颇，没能准确识别受益者，导致了对这一原则的不合理使用。

    一般情况下，土地开发者都不是场地过去的使用者和污染制造者，不符合受益者的定义。同样的道理，土地开发后在场地上生活和工作的人群也不是受益者，没有理由分担修复费用。

    简单地认为修复工作为这些人提供了清洁安全的居住环境，就将其定义为受益者，是犯了想当然的错误。表面上，污染土地开发者可能在经济上受益，本质上，此受益不是环境上的受益，而是开发上的受益，与污染没有必然联系。

    “土地开发受益者出资”和“谁投资，谁受益”中的受益者不是环境权益上的受益，而是某种经济活动上的受益，同“受益者负担”中的受益有本质的区别。在土壤地下水污染修复领域，“谁投资，谁受益”同“谁污染、谁治理”不是并列关系，前者不能单独使用，而是必须建立在后者基础之上，即在污染责任者灭失、无法找到或者无力支付的情况下，“谁投资，谁受益”才适用。

    对于这种历史遗留污染，政府是最终的修复责任方，但是政府不可能有出资修复所有此类土壤地下水污染的能力。因此，在可以被开发且修复后能在开发中获益的情况下，以开发中的受益来吸引社会资金投资修复。

    但是需要明确的是，可以被开发的污染场地只是整个土壤地下水污染场地的一部分，而且在这一模式下，投资方并不一定承担污染责任。

    那么，在土壤地下水污染修复中，谁才是真正的受益者？答案是污染者。企业或个人在生产经营活动中以合法或非法的方式向环境排放污染物，破坏了生态环境，对周边人群健康造成危害。污染者消耗了资源和环境容量，而且没有承受与之相应的后果，符合了受益者的两个关键特征。

“受益者负担”原则如何正确运用？

    关键是准确辨识受益者身份，应回归到“污染者负担”，以落实污染者责任为最主要抓手

    综上所述，在土壤地下水污染修复中，“受益者负担”的实质仍未脱离“污染者负担”的范畴。目前一些谈及修复筹资机制的建议中，有的将地块开发者甚至居民、商户当作修复受益者，这种判断只看到了他们所获得的益处，却忽略了他们并没有造成地块污染的事实，似是而非。

    当前对“受益者负担”原则的曲解和不恰当套用有其现实的原因。我国土壤地下水修复产业起源并受益于房地产市场的高涨，在污染修复责任机制还未建立的背景下，当前一些修复项目不得不行权宜之策，由房地产开发商出资。

    乍一听到，好像这一现实情况证明了被曲解的“受益者负担”模式之合理性，看似“理论符合实际”，其实是以谬证谬。长此以往，只能使土壤地下水修复与环境权益保障和社会公平正义渐离渐远。

    正确运用“受益者负担”原则的关键是准确辨识受益者身份。在土壤地下水污染修复中，如果受益者就是污染者本身，“受益者负担”就理应回归到“污染者负担”，以落实污染者责任为最主要的抓手加快修复资金机制的建立。同时也要看到，我国的土地所有制与西方国家不同，土壤地下水污染的负责主体也相应有所不同。

    对此，不妨灵活借用“受益者负担”原则的思路和方法，更加全面、准确地界定我国土壤地下水污染责任者的范畴，为修复争取更广泛的资金来源。对于历史遗留的土壤地下水污染，可以适当采用“谁投资，谁受益”，但是能够被开发的场地毕竟是少数，更何况在支付修复费用后开发能否最终获益还是未知数。因此，建立具有保障、调节和引导作用的政府土壤地下水修复基金显得十分重要。

    无论“污染者负担”还是“受益者负担”，责任是不动的核心。只有把握了这个核心，才能培育良性修复文化，有效修复污染场地，督促企业清洁生产，提升我国修复产业竞争力。

    （本文发表于中国环境报第12版）