本文为阿尔法书院群线上交流活动中所分享的内容

 

君泽君律师所一级合伙人颜俊：

 

应阿尔法工场邀请，跟大家分享一下PPP模式在中国的应用以及我个人的一些经验。

 

首先我们要对这个PPP的现状有一定的认识，PPP对中国来讲是比较新的东西，PPP的缩写不用我多说，翻译成中文就是公私合作的伙伴关系，PPP最近非常热，关于我怎么看PPP，我在这里跟大家谈一下我的看法。

 

看中国的PPP可以从三个历史阶段来看，第一个是点的阶段，第二个是网的阶段，第三个是片的阶段。这三个阶段的划分，是根据PPP项目的产业技术特征来划分的，业内有很多同事可能有五个阶段的划分方法，但我觉得是以三个阶段划分比较科学。

 

PPP在中国不是单纯的以时间轴线来划分，而是以PPP的产业技术特征来划分。单一的点的阶段，单一的污水处理厂、自来水厂、电厂、垃圾厂，这样有明确厂区界限的PPP项目，整个项目的边界很清晰，依赖外部条件的项目也很容易界定，在这个阶段的项目，大部分是以BOT、TOT为形式进行的PPP项目。

 

这一块来讲，具有代表性的是比较早期的项目和比较有特点的外方投资，原国家计委选择了10个项目作为BOT项目的试点，作为外商投资的试点，像沙角地水厂、北京水厂、成都第六水厂作为政府许可外商投资，这种项目都是典型的以厂为界限的项目，而且前期是以BOT为方式来进行的。我们把这些项目作为以点为界限的项目。

 

相比于点，网的项目要复杂很多。关于点的项目，不论商业模式、收费、补贴、投资都比较清晰，而且比较容易监管，但是网的项目就复杂很多。点的阶段的进一步发展，使2002年建设部提出了《推进公用事业特许经营市场化的意见》。

 

在这样的背景下就有了国内的自来水厂燃气采用特许经营的方式，由在位的这些公共事业企业引入战略投资人，这样以后就不再限制于以厂为界限的项目，而是以网的形式存在，像自来水、燃气、都可以以网络形式进行。

 

网络产业的PPP项目比较有代表性的是浦东自来水厂项目、重庆江北新区水务项目、海南三亚和深圳的自来水项目，引入战略投资人。这些引入的外资都是一些国际上比较有名的水务公司，像威立雅、苏伊士、中华水务这样的企业来进行投资。当然，在这个阶段也有一些燃气项目，新奥燃气、华润燃气、中国燃气这些燃气企业参与到跟地方已有燃气企业的合资或者合作。

 

这种网状PPP项目采用的基本模式，是特许经营的这种模式，这种合资的模式是体现在原有的公共事业企业与新的投资人，建立起新的合资企业，新的合资企业在这个城市建立起供水、污水处理、供排水一体化还有燃气项目等等。

 

网络产业的PPP项目与原有厂的项目有一些比较特殊的问题。以前已经形成网络资产与新的投资人的关系，公共事业的经营者面对供方的收费问题，不像以往厂的问题，政府购买服务或者原有供水企业收购或者购买，由点到网的这个过程之间，还有一个线的阶段，由点延伸到线，由线延伸到网，这个线指的是什么呢？就是这些管网，这些通道。

 

还有例如一些污水处理厂的管网和管线和泵站与厂这个项目绑定在一起，比如长沙岳麓污水处理厂的BOT项目，沿湘江有两条污水处理管网来捆绑到污水处理厂里面，还有早期的广州西朗污水处理厂也有污水处理厂和泵站的项目，也捆绑在一起做BOT。

 

另一种现状的项目，像高速公路、单一的地铁这种项目，深圳地铁4号线、北京4号线这一类的PPP项目相对于点的PPP项目要复杂，是单一的线，还没有成网，我们可以称它为点的延伸或是网的一部分，它还是一个过渡阶段，我们不把它作为一个独立的部分来对待。

 

目前，我们这个新的阶段主要特点不是体现在这种点的PPP项目或是网的PPP项目，新的阶段是片的PPP项目。

 

前面这两个阶段的PPP项目一直到2008年4万亿之前，这一类项目都是很多的，在全国都有铺开，随着2008年的4万亿，政府的大规模国有资本投资，很多PPP项目终止了，很多项目都进入了招投标的阶段，但政府最后还是放弃了。

 

所谓片的PPP项目，是指什么意思？是在这种新城镇新城区开发的阶段中，政府和民间资本的一种合作关系。这种项目可以追溯到改革开放的早期，可以追溯到三个比较特殊的项目：深圳的蛇口工业区、苏州的工业园区、海南的杨浦开发区，都是外商投资成片开发的项目，都带有片型PPP项目的特点。

 

但这三个项目都有各自不同的特点：蛇口工业区的项目是最早的，招商局虽然是一个企业，但它是央企，所以这个项目里面带有改革的试探的作用。实际上，它采用的模式是企业成立管委会和开发区的投融资的开发主体形成一种政企合一的模式，这种模式也为各种新的高新开发区和经济技术开发区所仿效。

 

再有一种就是苏州工业园，就有中国和新加坡双边合作的意味在里面，所以也不是典型的PPP项目，真正能够把它作为一个PPP的成片开发的项目，就只有杨浦开发区。政府跟日本企业，日本企业进行的这种成片开发项目，那时候这种跟外资合作的成片开发的立法还不够完备，包括土地招牌的制度还没有建立起来。

 

实际上，随着房地产的发展，国务院出台了关于节约用地的文件，允许民资进入土地的前期开发。关于土地的储备办法，也明确规定了土地的储备开发，允许民资进入，所以越来越多的民资进入了土地市场，对于这种土地一级开发，或者说大一点土地的新城开发，这种成片PPP开发的复杂性，远远超过了以点为界限的PPP项目，或者以网络为主的PPP项目。

 

全国人大和发改委的立法指向，还只是仅仅指向公共事业特许经营的一二阶段，还没有涉足这种成片的PPP项目。以片为特征的PPP项目的复杂性远远超过了以往的以网络和点开发的项目，涉及了很多方面，从政府的规划、公共设施的配套到不可经营的公共事业项目和可经营的公共事业项目，还有涉及政府的公共管理、社区治理、产业导入，所以说它的复杂性远远超过一般的项目。

 

处理不同项目时要特别注意法律背景的差别，要注意到涉及成片项目涉及到的法律特别广泛和复杂，这方面的法律很多还处在一个起始和探索的阶段。

 

我认为，中国现阶段的PPP立法不能仅仅考虑到公共事业和基础设施的特许经营问题，还要考虑在中国遍地开花的中国新城区建设问题。新城PPP项目有很多不同的类型，一个类型是房地产开发商在二级市场取得土地介入土地的一级开发，在土地招牌挂中取得优势，能提前介入到一级开发中去，做这种和土地招牌挂联动的项目。

 

这一类PPP项目有这么几个特点：几个参与主体会比较复杂，除了投资人和政府以外，总会有涉及很多专业机构的参与，有财务顾问、法律顾问、评估机构、规划设计的顾问，还有市场顾问。所有顾问机构完成的成果都会集成在政府与企业的协议中，这是一份很大的协议，有很多的附件，有很多市政基础设施建设的要求，包括学校医院建设的要求、土地使用权出让的计划，以及一级开发的成本问题，都会在这个协议中加以界定。

 

除了这份协议以外，政府为了支持这样一个项目，往往会出台一份支持这个项目发展的政策性文件，在这样一份文件中会出现关于政府的公共财政、公共政策、一些政策上的优惠和政策上的配套。这种成片的PPP项目涉及所有方面上，都体现出更为复杂的公私合作的特点，政府要做上层的规划，企业做项目的规划，两个层次的规划要衔接。这种大型的片区的规划几乎就构成了城市规划的一部分。

 

同样的，这个项目里面政府一定程度上要让出一些权力，除了规划方面的权力，还有土地的使用和出让，政府以什么方式对土地进行出让，投资人同样也要参与依照这个计划对土地进行出让。

 

关于土地出让金的分配问题，投资人除了要收回原来土地开发的成本还有财务费，还有议价的分成，政府还要拿出一部分土地出让金的利益。至于这个项目为什么这么复杂需要如此多部门进行合作，甚至包括融资，政府要投入前期的资金，进行征地拆迁，对居民进行安置和搬迁，投资人要补偿政府这部分资金，还要投入资金进行后期的资本建设，所以在这个融资过程中也体现了公共部门和私营部门共同的参与和合作。

 

这一类的项目的基本经济学原理在于不像网络产业和单一水厂项目，都有相对明确的边界，是能够在自己的体系内进行实现的。像这种新区开发的成片项目，在新区开发的成片项目、基础设施、公共设施，包括征地拆迁的投入、包括环境等。这样的一些投入，没有一个独立的收费模式，都体现在片区土地的增值。所有的土地增值在政府垄断国有建设用地市场下，农业土地转为国有建设用地，国有建设用地转为出让土地就是一个由一级土地市场转为二级土地市场的过程。

 

这就是我们说的三个阶段的PPP的项目，现在问题最大的就在第三个阶段的PPP上，但是没有几个人在谈第三个阶段的PPP，从发改委的立法到建设部的文件都在谈第一个到第二个阶段的PPP，这是我们现在面临的很大的一个问题。那么在这种情况之下，在新一轮PPP中，国务院、国家发改委2014年关于PPP改革的重点工作，着重探讨了PPP最近热起来的原因。

 

我觉得这一块的原因首先是三中全会提出的全面深化改革政府职能的转化，政府和市场关系的重新界定，政府和企业关系的重新界定，国有经济的改革，支持私营经济，鼓励民营经济的发展，在这个大环境下谈这个问题。我们不能把PPP简单地认为是一个手段，它的背后是一种理念和联系。

 

PPP是个非常复杂的东西，在里根时代和撒切尔夫人时代，在英美这样的一个成熟的法律体系下，推行PPP。跟我们完全不同的法律背景、制度背景，还有体制背景，我们在做PPP这件事的难度上远远高过欧美。PPP的项目如果做得好，政府那边会获得很多收益，会收到民间资本的投入，还有技术经验和效率的改进，如果处理不好的话，也会陷入一个非常糟糕的境地。

 

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广州天则区域发展研究中心主任赵旭：

 

PPP存在问题解决构想发展方向，因为大家都是很资深的人士，我就直接分享我的观点。

 

我们对PPP的认识和理解是有偏差的，我们改革的动机是为了钱，因为公共事业缺钱，而在国际上，PPP是用来提高效率的，从撒切尔主义到里根主义，从大政府到小政府，从公共事业的民营化，到政府事业的外包，都是为了解决政府的低效率问题。

 

我们把PPP始终当做一个融资的手段，而没有去考虑它的效率问题，由此形成了我们独特的PPP模式，是有我们的特点，融资和运营一体化的模式，在一个项目里同时含有融资和运营，融资是目的，运营只不过是你出了钱了，要给你二十五年到三十年的时间去收回你的投资，获得盈利。

 

这个理念上对公共事业的融资，笼而统之地说成了筹融资，而没有区分它的筹资和融资，造成了混淆。为什么要这样区分，因为融资只能解决资金在时间上的不匹配问题，融资不能产生钱，不能根本上解决这个项目的收支问题，筹资是什么？筹资就是为这个项目付费，那么就有两个渠道，第一种是消费者为自己付费，第二种是政府付费，无非就是这两种渠道，这两个渠道要满足这个项目的持续运营。

 

如果按照价格支付，根据你的使用量来付费，政府的收入来源是税收，税收是根据时间有一个稳定的、逐步增长的收入，这样就不能解决公用项目建设的大量投资，那么我们就需要融资。融资只能解决建设问题，无论是消费者付费还是政府支付，都是慢慢把钱还回，所以这是个融资行为。

 

而我们如果把融资行为当成筹资行为就坏了，政府以为PPP之后就这个钱与我没有关系了，运营了几年之后，政府拿不出钱来，那么就产生了很大问题，我们PPP的核心就是第三个P，就是合作伙伴关系，落实在协议上就是责任的分配和风险的分配，就是政府部门和企业部门各自要承担哪些风险和责任。

 

缺乏合作精神的问题，不仅是政府存在，私营部门可能也存在。作为政府部门而言，就是一味向私营部门推卸责任风险，一卖了之或者一抛了之。在运行的过程中，产生了一些毛病和问题，政府部门不分青红皂白，也不问这些问题是如何产生的，就直接把责任推给私营部门。

 

而从私营部门来看，它们也对公共事业的理解也存在问题，想挣大钱挣快钱，没有去很好理解公用事业本身就是一个长周期、低回报但是比较稳定的一个特点，总是希望政府知识不足而得到一个比较偏向自己的协议。

 

再一个问题就是政府对私营部门的不信任，这个可能是跟我们长期的社会教育有关，包括我们的媒体还有政府和老百姓，对私营部门的不信任，外资来就是想赚钱，就是外资来了水价就要涨。还有更厉害的就是，外资目的不纯，想要控制中国的公用事业，掌控中国的命脉，想要如何如何。

 

第二方面的问题就是实务方面的问题，政府就是重准入轻监管，这个跟政府的理念是一样的，因为本身就是为了引入资金，很重视竞争，我只需要把价格竞争好，因为能收回钱，而对于运营效率就没有足够的关心，把注意力集中在钱上。实务中就经常使用融资与运营一体化的模式，包括BOT、BT还有出让股权的特许经营，这种模式会降低竞争。

 

在实务当中，实际的履约情况也不容乐观，我们看了很多项目，都有这样或那样的问题。我们在做PPP项目咨询的机构也会坐在一起讨论这些老掉牙的问题，政府拒绝调整价格导致价格常年低于成本，拒绝调整价格也拒绝提供补贴，政府自己财力不足，购买服务的责任无法保证。要知道有一些PPP项目是由政府购买服务的，可能前两年还可以，后两年就不行了。

 

在这个大发展的时候，很多新城区的开发给PPP项目带来了很大的不确定因素，因为这些新城新区都是当地的市长工程，政府就会进行干预，就会要求特许经营企业去铺设这些管网，但是特许经营企业出于自己的考虑，就不一定愿意。所以双方就产生了很大矛盾，政府能力不足会影响PPP的效果，政府的项目设计能力、谈判能力、后期的监管能力，谈项目的时候乱拍胸脯，什么条件都答应，谈完之后就无法履行。

 

前面又谈到了融资和运营一体化的问题，实际上中国到目前为止，PPP的主要模式只有两种，第一种是特许经营，包含着股份的出让或者是增值扩股，这种模式主要是体现在供水或城市燃气这些领域。

 

另一种模式就是BOT或TOT，还有ROT，这些主要体现在污水处理厂、垃圾处理厂的问题上，原来有许多自来水厂和供水厂的BOT，但是出了很多问题，这些项目大多被政府收回，或者终止，所以这些项目的主要特点就是它的投资和运营室一体的。

 

那么还有一点就是第四点，我们PPP的结果是什么？从2002年大发展一直到2008年，这一系列PPP的结果就是产生了双轨制的结果，我们把它称为双轨制，市场与政府同时提供服务，它们并存的这样一种现状。

 

什么是双轨制呢？我们现在的公共事业领域存在两个轨道，一个轨道就是政府控制的企业，一部分是原有的自来水公司排水公司，原来在位的企业，并没有进行市场化。第二种就是市场化的通过竞争获得的项目。为什么要区分这两个轨，因为政府在其中的作用是不同的，在政府控制的企业里面，政府的作用就是直接控制、直接指挥、直接管制，管制这个企业是政府自己的权力。对于市场化企业在PPP项目里面，就是引导和监管，也不能免除企业领导人的职务，要依据协议和合约履行义务。

 

造成双轨制的原因是两条，一个是政府和企业并没有分开，自来水公司排水公司虽然也叫企业，但其实是政府的附属品，仍然是政府在提供服务。

 

第二个就是在位的企业和既得利益者在阻碍深化改革，如果进行了市场化，那原有在位企业和企业的领导的利益会受到伤害。在城市化的客观发展中，也是有特殊的需求，在城市化的发展中，政府也是有需求的，地方政府需要保留干预权。在新城新区的开发中，政府感觉行政命令更加有效，企业的利益要放在第二位，因为要尽快将新城新区的建设搞起来。

 

我们现在改革的方向和2006-2008年是完全不同的，现在很明确地提出因为市场要在资源配置中起绝对作用，所以在公共事业这个领域更加要体现市场化。

 

第二点，我们有土地财政，是上一轮PPP走向式微的一个重要原因，有了土地财政就不需要PPP了，但是土地财政已经走到了极致，而且围绕着土地财政进行的经济方式已经造成了风险，所以这才是财政部呼吁搞PPP的原因。在这一轮看来，土地财政的情况并不是很好，但在中远期看，土地财政并不会退出。

 

第三点，资本市场的开放度和成熟度正在提高，资本市场的开放速度是远远超出预期的。我们原来预期资本市场的开放是一个很大的事情、很难的事情，但现在看来，资本市场的开放速度是很快的。那么这就意味着我们公共事业的融资服务和选择就大大丰富了，包括人民币的国际化，汇率和利率的市场化，金融工具的种类也变得更多了，ABS、短融券还有地方债、市政债。民间资本的组织程度也更高了。

 

现在，很多高净资人群的理财都进入了PG，还有很多的基金组织，未来如果国际市场开放的时候，还会有更多的基金组织，还有很多没有什么钱的散户，也通过基金组织起来了。

 

第四，市场化企业已经有了相当的规模，与刚开始已经不可同日而语，同时，政府和企业和资本也更加理性了，毕竟经过了这么长时间市场的熏陶，还有上一轮PPP的锤炼。在上面条件下，我要谈几点对新一轮PPP的期待，或者说是对PPP存在一些问题的解决方案的构想。

 

当然，首先要更新PPP的理念，加强对PPP的理解这一轮PPP对这一点有着更深更多的理解，最近有很多沙龙包括今天这次论坛都谈到这一点，大家都很希望对PPP的理解更深入一点。

 

第二点，我们现在有了更多的选择空间，公共事业公共服务的融资服务有了更多的方式，所以我们就要更加审慎的去选择PPP项目。其实这个逻辑说明不是所有项目都适合PPP，所以要做好PPP的前期工作，要在好多项目中选择最适合PPP的项目。当然选择的条件就要考虑行业特点、项目本身特点、当地特点还有会不会有很多的变数，以及政府和老百姓对PPP的接受程度。

 

还有很重要的一点是市场的棘手程度，PPP项目不要变成市长工程。你这个项目要考虑到市场能否接受，市场能接受你就做，市场不能接受你就要换别的方法去解决这个问题。在具体实施中，要尽可能的明确PPP项目的边界，要明确风险和责任的分配，要始终强调合作精神，一个PPP项目的协议要持续十几年、二十几年，有问题是正常的，要体现出契约精神，要有合作精神，共同解决问题。

 

首先，不要把政府部门和私营部门对立起来，因为PPP本身就要构造一种合作关系，要把PPP理解为私营部门和政府一起为老百姓提供公共服务，公共服务如果在未来出了问题，政府部门和私营部门应该做下来一起谈，该市谁的责任就是谁的责任，该市谁承担费用就是谁承担费用，最后还要强调，政府对于它自己承担责任的预算必须要准备充分，这是确保PPP项目成功的关键。

 

另外，政府也要自己重视提高效率，虽然不可避免仍然有融资的动机，政府要提高工作效率，重视运营监管，实际上这一点是与政府的职能转换有一定关系的，政府要从公共事业的提供者转换为监管者。

 

下面说一说公共事业服务的创新和PPP项目的创新，这个也是我们对于新一轮PPP的一些想法。首先，我们能有一个公平开放的统一大市场，这个统一大市场怎么来落实，首先要真正做到政企分开，也就是说要将现在所有的在位企业做到市场化分配。

 

现在在位企业可以不用竞争就获得一段时间的特许期，但过了这个时间就要进入市场竞争，这有什么好处呢？最大的好处是可以打破地域垄断和所有制的限制，鼓励并购，让公用事业企业之间可以互相并购，通过并购才能够打造中国公用事业的巨头，就像威立雅一样。

 

没有一个巨头是一个一个项目做成巨头的，都是通过并购成为巨头的。但是我们现在的双轨制，把这种可能性都否定掉了，在政府这方面控制的企业既不能去并购别人，别人也不能够并购它，这种巨头的可能性就被政府权力给抹杀掉了。

 

那第二个想法就是我们要去探索融资和运营相分离的投资模式，融资和运营为什么要相分离？融资和运营相结合的方式是效率低的，因为企业具有很强的融资水平又有很强的运营能力的很少，采用这种方式你的两个市场，资本市场和运营市场都没有达到效率最优化，所以这样以后你的选择就很少，竞争就不够激烈了，有一段时间我们在市场上只能看到几个水务巨头在竞争，这就说明了这个问题。

 

那么把融资和运营相分离，在资本市场上实现融资目标，达到融资成本最小化，在专业的运营市场上来提高运营效率，这样就有了更多的模式选择。在融资上有很多选择，在运营上也有很多选择，更重要的是我们能够达到效率更高。因为降低了准入门槛，因为我们知道有很多的投资人士并不一定具有运营能力，你如果说捆在一起，它们就进不来了，包括现在很多的PE、产业投资基金、社保基金和保险业基金都被拒之门外了。

 

相反，一些专业运营商做得非常好的运营商，因为投融资能力不足，它也没有机会做大，实际上很多国内很好的供水公司、污水处理公司，它们有很好的技术和运营能力，因为融资能力不足而失去了机会，而融资和运营分开，使得整个PPP模式就变得更加复杂和多变，如何把更多的模式融合到PPP中去，这充满了很多考验，也是非常需要功力的。

 

所以我们预计会有更加复杂的PPP出现，所谓更复杂的PPP，就是更大的规模和更多的内容。更大的规模是指整个的新区或者产业区，更多的内容就是有水务、有燃气还有综合管道之类，甚至于有产业导入和产业发展的内容，可能还有更多的参与方式和更复杂交易结构。

 

因为我们刚才讲到了融资和运营相分离，我们要在资本市场上提高融资成本的降低和运营市场上运营效率的提高。那么要在一个PPP项目中融合这么多的内容，所以会有更多的参与方式和投资人，所以会有更多的监督和控制在一个PPP项目中，那么还会有更复杂的运营过程。

 

如果说公共事业服务还是比较简单一些，整个产业园区就会显得非常复杂，还会涉及产业政策和维护产业投资环境，这就变得非常。那么还有就是PPP未来怎么进入到社会里，在目前可能还存在一些问题，但是在未来是可以期待的，比如说教育、医疗、养老、社区服务等等。那、

 

还有一个就是，在国外有很多的私营部门发起的PPP，因为很多PPP是由政府发起的，因为政府有规划，但是在某些方面，在公交线路、高速公路，或者社区服务等这类的可以由私营部门发起，私营部门感觉这方面需要私营部门的介入，它们就可以跟政府谈PPP项目，当然这些东西还比较虚，大家可以持续的关注。

 

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弗莱德环保技术有限公司总经理郭其涵：

 

感谢阿尔法的邀请，前面两位专家已经讲得非常精彩，我只是通过我的经验来做小小的一些补充。

 

今天的这个题目很明晰，但PPP究竟是个什么东西，不知道大家明不明晰，反正我是不明晰。各方专家在持续探讨，各有各的解释，从字面上解释很容易说得清楚，PPP（Public Private Partnership）。广义上的解释，只要政府和出资方达成了合作，就称为PPP，但在狭义上，把已经出现过的形式做了个排除法，把BT、BOT、DBO排除在外，剩下的称为PPP。

 

我认为这些争论毫无意义，从法律的角度上解释是一样的，政府和私营方各自承担各自的责任，政府和私营方结成紧密的伙伴关系，风险共担。前天听了中国水网组织的一个铿锵三人行活动，清华大学王守军教授比较倾向加拿大的定义，政府和私营方只要建立了合作经营，分配了利益和责任，满足了公众的需求，这个定义比较倾向于广义的PPP定义，又比广义的PPP定义更加细化一点，我本人比较倾向于这个定义。

 

加拿大是一个寒冷地带，人不爱出门也不爱麻烦，喜欢把比较复杂的事情简单化，比较符合我们懒人的作风，与其把公私合营划分为无数个种类，不如把他们都归到PPP中，能省去不少麻烦。

 

有些比较较真的专家说，原来的特许经营模式BOT、BT、DBO、DBFO、BOOT都不能算作PPP，因为他们都没有企业和政府共同拥有产权的过程，因此不能算为partnership，要我说，为什么用partnership，joint venture合资过于紧密，cooperation合作过于松散，都不能体现出partnership这个词的含义。

 

我觉得提出PPP这个词的人非常有头脑，用partnership准确地表现出了公私之间的微妙关系以及多种多样的公私合作形式。我本人非常支持广义的PPP定义，把BOT、BT、DBO、DBFO、BOOT、EPC这些合作模式都彻底包含在内。PPP和中文中特许经营是完全契合、完全等同的，只要政府的特许经营一定是双方紧密合作、风险共担的，更特许经营不等同于公私合作、公私合资，但也并不排除紧密合资。

 

总体上来说，我认为PPP就是特许经营，没有必要单独进行定义，所谓的承包建设、委托运营、私有化运作都是特许经营。刚才严律师说的成片开发的PPP项目，也可以称为土地所有权的特许经营，所以我说没有特许经营就没有PPP项目。

 

当今中国对PPP的认识尚未形成统一意见，实施和实施中出现的问题就更无从谈起，对盈利性非常好的项目，对于高速公路、大城市的热电厂等等，我认为不应该采用PPP模式。怎么区分盈利好盈利坏？我认为很简单，招投标就可以，谁的成本低，挪用政府补贴少，就用谁。但要建立在建设质量优良的前提下，对盈利性差的项目，政府的补贴无息投资要多。

 

有一些政府在市政项目投资中不假思索，不论是否需要PPP，一拍脑袋就定了，你说PPP就上PPP，你说BT就上BT。建设部和发改委对此的关注度不够，尽管后来建设部出台了一个PPP工程的指导意见，这是一个挺有意义的事情，但是我们业内的人认为它没啥意义，我觉得这个版本把简单的事情复杂化了。

 

如果这个细节几百页，洋洋洒洒、事无巨细，什么都说明白了，它的内容是犹抱琵琶半遮面，很多东西没有说，很多东西只说了一半，反而把政府和企业之间的谈判引向了歧途，制造了很多的麻烦。

 

无论PPP也好BT也好，都属于授权经营的范畴，建设部大可不用出台这样的版本，只需要讲一些关键点注意事项，就可以帮助政府和企业完成这些项目顺利推进。建设部要做的是培养各级政府的法律顾问和关键领导，理解特许经营的意义，了解哪些是该给私有方的利益，哪些是不该给私有方的利益，这样才能将政府的损失降到最低。

 

西方的东西我们向来是拿来主义，BOT就是我们直接从西方拿来用的，但是我们经常犯一个错误：只求第一，不求甚解。我是中国的第一个BT，我是中国的第一个BOT，许许多多的名目，新的项目和新的名目有什么意义？新的概念本质后面是什么？这个在国外使用的时候出现了什么问题？国外出现了这些问题是怎么解决的？

 

我发现这些问题，政府方面没有什么人在关注。作为市政项目的业主，政府应该有专人进行长期不懈地研究，深入了解公私合作的模式，对私营投资人也应该充分理解，因为私人是需要盈利的，需要拿捏一个平衡点，不能让我们没钱赚，也不能让我们把钱赚得太踏实。

 

当然，这个平衡点，拿捏起来也不是太容易的，这个现象意味着什么呢？诚信缺失问题。从政府角度来看，下届不管上届的文件，这个现象很严重，无论大城市小县城，太普遍了。从企业角度来看，我们明知自己缺钱也要硬着头皮拿项目，为了啥，为了业绩，无论上市公司还是外资企业，或是中小企业，都是这样干的。

 

目前对于私营企业和政府在公共事业建设这方面的现象，我觉得用一个俗语形容最恰当：麻杆打狼两头怕。我原先与各级政府进行各种BT、BOT、PPP项目的谈判时，我们企业最怕的是什么？就怕政府领导换届，政府一换届，各项项目都要停止，搞得好像我们公司也要换届了一样。政府最怕什么？就怕我们谈判说得好听，谈判一结束签约，我们就开始哭穷。

 

作为企业代表，我原先参与的很多PPP项目中，政府和企业的主要矛盾出在哪儿？第一是资金的时间价值。政府不认为资金有什么时间价值，有违约后的补偿。政府就认为你这个东西就是白给我了，我什么钱也不补偿给你。它不理解，国家的强制政策，国家将这个项目全部收走了，我们也什么都不能说，还有降税和补贴有多少，还有银行的利息、融资的成本能不能算在我们的成本里，这些都是矛盾和问题。

 

这么多的问题在PPP模式实施的过程中如果不能解决，后果能够想到，公私双方就面临无数的风险，规避这些风险的方法，怎么规避呢？我认为建立政府信誉度，加强监管，建立企业黑名单，这些事都是虚的。

 

举例子说，如果说PPP项目对某个城市，如果某些城市的PPP项目被这些城市的外资企业、纳税大户拿到手里，基本上都是“免死金牌”。如果这个企业项目的PPP遇到什么问题，政府是一定要帮忙的，帮助贷款、提供补贴，企业是毫无风险的，把风险都推到政府上。

 

说到这里，我要谈谈政府如何规避风险。给政府支招不是为了让政府剥削压迫我们企业，而是想鼓励支持正当的PPP的盈利模式。

 

对于政府规避风险，我说的第一点是中央政府对各级政府要进行充分细致的培训和指导，告诉各级领导如何防范私营企业者的投机取巧，让政府领导了解怎么让企业合法赚钱，该让他们赚多少钱，了解企业的运营模式，了解整个企业的后台流程和明面的区别。如果政府连这个都不了解，难免就要承受损失。

 

政府规避风险第二要务，必须要实施投资管理监督建设和运营过程监管。我说的投资方，包括投资方、运营方、建设方三方，政府不仅要从招投标开始进行监督，更重要的是在整个建设运营过程中进行实时的贯穿全程的监督。政府的钱拿给我们的时候严格监督是理所当然的。当钱到企业的时候，政府也同样要监督这个钱是怎么花的，政府也要进行实时并且是有效的监控。

 

规避风险的第三要务是要理清楚政府的职能范围。政府应该管的一定要管，不应该管的就不要管，要企业合法盈利，自己就应该承担责任。比如说污水厂垃圾厂产生的臭气，就应该让企业直接面对老百姓，而不要由政府挑担子，政府不需要为企业“挑担子”。

 

政府规避风险的第四要务是什么，我觉得需要找几个比较好的帮手，招标公司、设计院、银行、监理，这四个帮手找好了，私营投资人基本上就变成透明人了。投资方对银行说的话和对政府说的话，基本上就是两个完全不同的版本，如果政府把这些个方面都掌握在自己手里，这对投资人来说也是一个极为有效的监管。

 

第五个要务我觉得是尽量避免采用PPP模式，要充分想好，尽量少采用PPP模式，应该充分地、综合地考虑多种因素，避免把以高盈利为目的的企业带入到盈利率比较低的市政项目中来，这样基本上会引起麻烦。要知道欧美采用这种PPP模式，只是为了把社会上的闲散资金调动起来，在欧美，大概只有10%的市政项目采用了PPP模式，过多使用PPP模式，政府难免会被企业绑架。

 

刚才一直都替政府说话，现在我要为企业说几句话。对于企业来讲，如何规避风险？我认为在中国与政府打交道，风险根本无法避免，只不过现在的风险越来越小，在中国，在企业和政府的谈判中，企业和政府相比，企业永远是弱者。

 

如果想进一步规避风险，就要求位于顶层的政府作出比较现实的举措，这样来保证企业投资者的利益。这样的举措是怎样的呢，我还没有想好，还需要进一步研究和讨论。

 

以上我简要地从PPP的概念说到实施的过程和风险的控制。从我之前的实战经验来看，有一些PPP项目在中国实行得并不是特别好，这些在中国实施得不太好的PPP项目，其中的原因是什么？从政府到企业缺的根本不是钱，缺的是责任心和明确的责任界限。缺乏了责任心的PPP，如果再缺乏了公私双方的有效管理，那么PPP就真成了三个P。