1、地下问题被真正摆上台面

忽如一夜春风来，地下综合管廊(以下简称“地下管廊”)这一行业似乎突然迎来了“春天”。

近一个月里，这一专业词汇频频出现在各地及国家领导人的重要新闻上。2015年7月22日，山东省在介绍新一轮的城乡规划时，提出力争到2020年全省地下管廊达到800公里以上;吉林省亦公布了一项千亿计划，2015至2018年该省计划建设1000公里地下管廊，这相当于目前全国在建的总长度。

而在7月28日，国务院常务会议决定，城市建造地下管廊将作为国家重点支持的民生工程。在这场会议上，李克强总理提到：“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。”

不仅具有城市排水给水功能，地下管廊还将容纳电力、热力、通讯等多类管线，又被称为“共同沟”。更形象的场景是，在不少欧美电影中，地下管廊是越狱、追捕甚至开车逃亡等的必备场地。

地下管廊主要功能并不仅是解决内涝。据南方周末2012年报道，2008年-2010年，全国仅媒体报道的地下管线事故，平均每天就有5.6起。全国每年由于路面开挖造成的直接经济损失约2000亿元。这才是地下管廊建设需要首先集中解决的问题。

然而此前，地下管廊建设并不受地方政府待见，仅有零星城市在尝试。

“综合管廊建设一次性投资大、资金筹措困难、部门协调难度大、运营管理复杂，‘一把手’不抓很难推动，甚至无法实施。”在给南方周末记者的回复中，山东省住建厅概括了这些工作难点。

国内第一条真正意义上的地下管廊于1992年动工，位于上海浦东新区张杨路。此后，杭州、广州、北京等城市相继进行规划建设，但数量和规模相对较小。青岛高新区总规划为64公里的地下管廊正在建设，这将是国内规模最大的地下综合管廊。

“大部分地下综合管廊是1990年代以后才开始建设的，一般建在开发区，大部分由政府直接全额拨款。”一位不愿意透露姓名的业内专家告诉南方周末记者，“开发区的官员们之前觉得管廊建设是个好东西，就大力度地兴建，国家也不明确鼓励。”

这个“小众”行业在近年开始流行起来。苏州、昆山、乌鲁木齐、威海等加入了建设行列，一些省份明确提出建设目标。而在2015年4月，住建部部长陈政高在全国城市地下综合管廊规划建设培训班就发出了全国总动员，要求各地积极筹建地下管廊。据初步估算，全国在未来3年内，将铺设约8000公里地下管廊。这与此前很多城市只有寥寥数公里的铺设量，已是天壤之别。

2、拉动投资

“国家重视起来，建设就快。”山东省住建厅城建处副处长张金城在南方周末记者采访时说。

“‘面子’是城市的风貌，而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撑起‘面子’，这是城市建设的百年大计。”2014年5月，李克强总理在内蒙古考察时表示。

也正是从这一年开始，中央加快出台地下管线建设的相关政策。2014年6月，国务院办公室印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，提出“要把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容”，要在全国36个大中城市开展地下综合管廊试点工程。

2015年4月10日，财政部、住房城乡建设部发布公示，包头、沈阳、哈尔滨、苏州等城市进入2015年地下综合管廊试点范围。住建部副部长陆克华在2015年7月31日的国务院政策吹风会上透露，未来3年，试点城市将建设地下管廊389公里，2015年将开工一半，总投资351亿元。

国务院密集发文指导地下管廊投资，不仅为解决民生所需，在国家经济下行压力背景下，城市基础设施建设的投资，更是稳增长、调结构、促发展的强力举措。

“今天来了很多城市的市长，你们应该知道，现在可投资的地方还有多少，已经没有多少空间了。所以要想办法拉动投资，综合管廊建设是其中的一个办法。”据住建部官网，在上述培训班上，陈政高向约三百名地方官喊话。

在陈政高看来，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2亿元，就是1万亿投资。“这还没包括间接拉动的投资，如果加上拉动的钢材、水泥、机械设备等方面的投资，以及大量的人力投入，拉动经济的作用那就更大了。”

得益于中央推动，之前地下管线各自为政的局面得以破解。地下管廊运营牵涉到自来水管、污水管、电力管线、煤气管、通讯电缆等管线权属单位的利益。上海张杨路地下管廊就曾遭遇被闲置的尴尬，原因是有权属单位故意避开张杨路，宁愿选择在周边道路开挖铺设管线也不愿意入廊。

由于强制入廊，这些单位不得不妥协。“各管线单位的施工单位，只能变安装单位了。”青岛高新规划局原副局长陈庆节介绍，意思是原本各自直埋的管线，现在都需要入廊。

3、高标准带来高成本

在成为试点城市之前，技术标准问题和融资是苏州在建设中遇到的两大难点。

“什么管线可以入廊，入廊的标准是什么，都不确定。”苏州地下管线管理所所长王香治告诉南方周末记者。

2015年5月、6月，住建部相继发布《城市综合管廊工程技术规范GB50838-2015》和《城市综合管廊工程投资估算指标(试行)》。

也是在上述培训班上，陈政高反复强调要统一一个思想：“一定要一步达到国际先进标准。我们决不干后悔的工程，我们决不干让后人骂的工程，也不干现在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不达标的工程。我再强调一遍，没有钱我们宁可不建，也不能建成一批服务功能落后、容量不足的劣等过时工程。”

“国际先进标准”意味着高质量，也意味着高成本，地下管廊每公里1.2亿元的成本是高速公路的两倍多。

苏州已建成的月亮湾综合管廊每公里造价约4000万元，断面尺寸约10平方米，而在建和规划2015-2017年的综合管廊每公里造价匡算为1.2亿元，以城北路项目为例，断面尺寸约50平方米。

也有住建系统的地方官员认为，国家建设标准太高了。“一搞就搞高大上的，其实满足需求就够了。”在他看来，当地5000万元一公里造价的地下管廊除了不能通车，其他各项配套已经足够。

“月亮湾的管廊只是服务于综合体，而不是一个片区，主要用于水、电等能源输送。新的项目会满足更多管线种类和数量需求，建设需要有前瞻性。”王香治解释。

管廊建设所带来的经济效益、社会效益和环境效益，更多体现在后二者。经济效益并非没有，在发达省份，管廊建设节约的城市用地带来的间接收益还是可观。珠海市横琴新区是全国地下综合管廊建设的范本，33.4公里的管廊建设，节省土地面积几十公顷，由于毗邻澳门，几十公顷卖地的价格，远远超过建廊投入的19.8亿元。

来自惠州市住建局的官员感慨：“太考虑经济效益是推不下去的。”

要满足这种前瞻性需求，亟需解决的是资金问题，这一直是制约地下综合管廊建设的最主要因素。

“政府拿钱是必须的，方式可以讨论，但必须出钱是不用讨论的。”陈政高明确表态。对10个试点，中央财政给予专项资金补助，但补助资金远远不够。

政府和社会资本合作(PPP)模式成了融资的首选。发改委也发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行债券，募集资金。

市场发达，融资环境好的城市，PPP社会融资相对可行，而对欠发达的省份推行社会融资，在盈利模式不明朗，相关配套设施不完善的情况下，民营资本几乎望而却步。

在广州市政集团总工程师安关峰看来，目前地下管廊的融资仍以央企投资为主。“横琴由中冶投资，郑州也是央企投资。民企资金有限，盈利也有限。”他告诉南方周末记者。

对苏州来说，技术标准问题解决了，融资问题却还在。“目前最大的工作难点是争取合适的融资利率和一定的贷款年限，以控制项目融资成本和保证运行的需要。”苏州地下管线管理所回复南方周末记者采访表示。
 

地下管廊：每公里1.2亿元 如何融资？