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编者按：近日，国家发展改革委印发了《循环经济发展“十五五”规划》，这也是我国连续第四份国家级循环经济发展五年规划。“十五五”时期，循环经济的发展有什么变化？特殊性在哪里？本期“环球圆桌对话”邀请三位学者就相关议题展开讨论。
胡勘平：中国生态文明研究与促进会首席专家、研究员
林伯强：厦门大学管理学院讲席教授、中国能源政策研究院院长
李志青：复旦大学环境经济研究中心主任、教授
垃圾焚烧厂“吃不饱”背后
胡勘平
最近，全国多地生活垃圾焚烧厂相继“吃不饱”了。为维持运转，有的地方甚至将二三十年前填埋的垃圾重新挖出，与新垃圾掺烧。这一现象引发不少市民和网友的困惑：身边的焚烧厂，怎么反倒缺垃圾了？
对此，有人猜测是焚烧厂建设超前所致的需求过剩，也有人认为是垃圾总量正在减少。实际上，若将时间轴拉长就会发现，这幅画面背后并不是一两家焚烧厂面临的短期经营困境，而是我国环境治理迈入新阶段的一个标志性场景。
放在十几年前，垃圾“吃不饱”几乎是天方夜谭。彼时最紧迫的难题，还是垃圾无处可去——城郊填埋场越堆越高，渗滤液威胁地下水，异味弥漫，“垃圾围城”成为困扰不少城市的发展难题。二十余年来，在“两山”理念引领下，我国建成了较为完备的生活垃圾分类与焚烧处理体系，“垃圾围城”问题基本化解，生活垃圾无害化处理率持续保持高位。今天，焚烧厂开始“吃不饱”，首先印证了那场以消除污染、保障环境安全为目标的硬仗，已经取得决定性胜利。
但胜利之后，并非高枕无忧。焚烧厂靠翻挖陈腐垃圾维持运转，表面上是“变废为能”，实质上也暴露出一组新的结构性矛盾。二三十年前，人们将垃圾埋入地下，是因为当时尚不具备将其转化为资源的能力；今天重新挖出，若最终仍当作焚烧发电的燃料来处置，本质上其实还是没能跳出“垃圾终点站”的思维定式——换句话说，就是“把宝当柴烧”。
经过数十年降解，陈腐垃圾中残留下来的，通常以塑料、橡胶、化纤等高分子材料为主。这些废弃物兼具热值与材料再生价值，若直接送入焚烧炉发电，固然能产生能源，却也意味着大量本可反复循环利用的资源被一次性燃烧殆尽。因此，延长资源利用链条、提高综合利用率，正是“十五五”时期发展循环经济必须直面的新课题。
这一课题的核心指向，已超越了环保的范畴，直指经济运行方式本身。过去我们谈资源安全，总习惯性寄望于“开源”、多开矿山；今天再谈资源安全，反倒是“节流”“蓄水”更值得关注。就我国的实际情况而言，城市不仅是人口集聚的空间，更是巨量的资源储备库——废旧家电、报废汽车、退役电池、建筑垃圾，乃至埋藏地下数十年的陈腐垃圾，其实都是待开发的“城市矿产”。“十五五”大力发展循环经济，意味着我们的关注点需要从废弃物的“妥善处理”，转向“如何重新转化为生产资料”。谁能在资源循环利用上做到极致，谁就拥有更稳固的发展根基。
“十五五”时期，循环经济不能再走老路。垃圾分类，不应仅为便于运输，而应服务于提升资源回收价值；分拣中心，不该只是中转站，而应成为资源加工厂；焚烧厂也不宜再充当固废处理的主角，而应回归末端兜底的生态位，将无法利用的残余废弃物安全处置，而非让高价值、高残值的材料轻易“进炉”。衡量循环经济发展水平的标尺，不再是让垃圾“消失”的能力，而是让资源“再利用”的效率。循环经济真正的高峰，不是看垃圾烧得是否越来越多，而是必须烧掉的垃圾是否越来越少。
从“把垃圾烧掉”到“把资源吃干榨净”，几个字的变化，折射出发展理念的深刻转向。未来决定中国循环经济的关键，是让更多资源重新嵌入产业链条。当资源再利用率提高到一定程度，或许有一天，规模化的焚烧厂会彻底“熄火”，甚至从循环链条中被摘除，那正是循环经济从愿景走向现实的终极标志，也是“物尽其用”理念最彻底的兑现。
从“治废”变“用废”,完成范式升级
林伯强
过去一段时间，循环经济被归入环境治理范畴，定位是在垃圾减量化、无害化、改善人居环境的同时补充一定的价值。近日印发的《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）明确提出，到2030年，主要资源产出率较2025年提高16%左右，大宗固废年综合利用量达45亿吨左右，主要再生资源年循环利用量达5.1亿吨，资源循环利用产业产值突破8万亿元。这意味着，“十五五”时期，循环经济的战略定位已发生根本性的跃升：从末端治污工具，转变为以资源高效利用和再生供给支撑产业链供应链安全的制度性屏障。
这一转变，根植于我国资源需求刚性增长与外部供给不确定性叠加的现实。我国制造业体量庞大、门类齐全，能源与工业原材料消耗巨大，部分关键矿产对外依存度居高不下。而眼下，全球关键矿产竞争日趋白热化，地缘冲突、贸易管制与运输通道风险交织，仅靠海外采购和原生矿产开发，已不足以构筑可靠的安全底座。对此，将废旧资源重新收储利用，开采富含战略价值的“城市矿山”，是提升资源安全的重中之重。回收利用率每提升一分，国内资源供给韧性便增厚一分。
“十五五”期间，尤其要聚焦迎来退役量临界期的“新三样”固废——废旧动力电池、光伏组件和风电设备。过去十余年高速扩张的新能源产业，正从增量主导转向增量与存量更新并重，而规模化报废的峰值窗口，恰好落于本规划期内。
据机构测算，到2030年，国内废旧动力电池年产出将超100万吨，其中锂、镍、钴、锰等关键金属储量可观；光伏组件含有玻璃、铝、硅、铜，风电设备则涉及钢铁、铜、稀土及复合材料。若回收网络滞后、高值利用能力缺位，这些“城市富矿”很容易成为环境治理的重负；反之，通过规范检测、精细拆解、梯次利用与材料再生，也能将其锻造成稳定可控的二次资源供给源。因此，《规划》专章部署“新三样”固废治理，正是将治理端口前移，主动卡位时间窗口，赶在退役“洪峰”抵达前，完成制度、技术与产能的系统性准备。若等到报废潮集中涌来时再补短板，非法拆解、无序流动和环境风险必将集中爆发，宝贵资源也将大量流失。
在“十五五”这一关键承压期，加速布局不是可选项，而是必答题，其成败直接关系到我国关键金属供给的自主权与未来产业竞争力的根基。构建从设计、生产、销售到回收的全生命周期闭环管理，其意义不只是流程优化，更是将资源安全理念系统嵌入产业基因——让每一件产品从诞生之初就承担起“未来原料”的使命。
从更长周期审视，资源安全需要超越自给自足，构建原生资源、国内再生与海外优质再生原料互补互保的多元供给格局。而中国凭借全球最完整的新能源产业链、最大规模的“新三样”保有量和最丰富的应用场景，有条件率先完成从“治废”到“用废”的范式升级。当前全球绿色治理仍停留在末端处置阶段，谁能最高效地将废弃物转化为高价值资源，谁就能在下一代关键材料的供给格局中占据主动。
“十五五”正是迎接“新三样”规模化退役、抢占这一战略制高点的关键窗口。把握住这一窗口，我们收获的将不仅是资源安全的底气，更是全球绿色治理中的规则话语权——从参与末端治理规则制定，到主导资源循环利用的标准与路径。这可能是继稀土之后，我国在资源与绿色领域又一个具备全球战略意义的制高点：不再依赖天然禀赋，而是依托产业能力定义规则。这既是绿色转型的必由之路，更是大国资源安全的战略抉择，直接关系到中国在未来全球绿色经济体系中的核心位势。
破解“循环不经济”在三个维度施策
李志青
日前，《循环经济发展“十五五”规划》正式发布，循环经济已从环保治理的“配角”上升为保障国家资源安全、重塑产业竞争力的战略支撑。然而，“循环不经济”的老问题长期困扰产业实践。再生料与原生料价格倒挂，不少企业陷入“做多亏多、不做没活”的困境。经济账算不过来，再宏伟的蓝图也难以落地。破解这一难题，是“十五五”时期必须跨越的一道坎。
从产业角度看，循环经济“不经济”的堵点主要体现为三点。一是成本端被动推高。回收分拣、逆向运输、提纯加工等工序不断推高再生料综合成本，低值废弃物回收常年亏损。这导致一些中小企业无力购置智能分选、绿色拆解设备，加工损耗进一步压缩利润。原生料在矿产、石化产能扩张下维持低价优势，再生产品很难形成价格竞争力。
二是市场端劣币驱逐良币。回收行业长期处于“小散弱”为主的格局，个体散户与无资质作坊没有环保和税收成本，以低价劣质产品抢占市场；合规企业负重前行，在价格战中节节败退。产业链空间割裂，逆向物流形不成规模，导致单位成本居高不下。
三是需求端信心不足。眼下再生材料统一质量标准与溯源体系还不完善，制造企业也往往顾虑产品稳定性，“不敢用、不愿用”。“新三样”高值再生工艺则成本过高，闲置的产能反而加剧亏损。叠加生产者责任制度落实不到位，大量退役设备流入黑市，加剧了恶性循环。
要破解循环经济“不经济”的问题，必须从产业、市场、金融三个维度系统施策。
一是产业要“聚”，以规模换效益。可推进园区一体化集群发展，整合回收、分拣、深加工全链条，培育龙头企业归拢零散网点，依靠规模摊薄逆向物流的固定投入。同时加强低成本再生技术攻关，搭建废弃物数字溯源系统，拓宽低值建材、路基填料等消纳渠道。
二是市场要“活”，以规则创需求。可参考“绿电AI”，在基建、汽车、光伏领域也设置再生原料强制使用比例，政府工程也优先采购再生制品，创造刚性需求。同时健全标准与监管，搭建全国统一再生资源交易平台，将碳减排量纳入碳市场交易，以综合价值核算让企业获得“产品+碳资产”双重收益。另一边，应重拳整治非法拆解，统一再生产品检测标准，搭建全流程数字化监管平台，还市场以公平，还用户以安心。对于生产者则要压实责任，强制新能源整机企业将退役处置成本内化至生产成本，对未履行回收责任的企业实施生产配额约束，倒逼源头负责。
三是金融要“新”，以耐心育产业。循环项目投资大、回报慢，需耐心资本适配。可下调绿色信贷利率、延长贷款期限，设立风险补偿基金降低中小企业融资门槛。同时支持发行绿色债券，推广碳资产、再生原料存货质押等新模式，让“未来收益”转化为“当下活水”。在财税支持方面，可落实资源综合利用增值税即征即退，对低值固废、“新三样”规范化拆解发放运营补贴，加大高端再生设备购置补贴，减少绿色回收产品的价格劣势。
“十五五”时期是我国实现碳达峰目标的决胜期。要让循环经济规模化、产业化、市场化，关键不在“能不能”，而在“赚不赚”。如果算来算去总是亏本，那再大的市场、再好的政策，都可能是镜花水月。只有真正把成本、标准、市场、金融这些底层逻辑理顺，让绿色回收产品靠自身的“竞争力”活下来，才能让循环经济走上“正循环”，让资源循环不止，让发展生生不息。
