中央预算内投资补贴新建在建改造项目行业研究报告
第一章 绪论
1.1 研究背景
中央预算内投资是中央政府年度财政预算安排的固定资产投资资金，是落实国家重大战略、推动经济社会高质量发展的重要政策工具。近年来，面对复杂严峻的国际环境和国内经济转型升级的迫切需求，中央预算内投资在扩大有效投资、优化供给结构、引导社会资本流向等方面发挥着日益重要的作用。
2025年，中央预算内投资支出预算数为7350亿元，决算数为7350亿元，完成预算的100%。其中，中央本级预算数为1635亿元，决算数为1420.17亿元，完成预算的86.9%；对地方转移支付预算数为5715亿元，决算数为5929.83亿元，完成预算的103.8%，体现了中央加大对地方项目支持力度的政策导向。2026年，中央预算内投资进一步增至7550亿元，比2025年增加200亿元。
中央预算内投资补贴政策覆盖新建、在建、改造等多种类型的项目，涉及基础设施、产业升级、社会民生、节能环保等广泛领域。本报告旨在系统梳理中央预算内投资补贴新建在建改造项目的政策体系、资金规模、重点行业、申报流程及发展趋势，为相关企业和地方政府提供决策参考。
### 1.2 研究范围与意义
本报告研究范围涵盖以投资补助和贴息方式安排的中央预算内投资项目，重点关注新建项目、在建项目和改扩建项目三大类型。研究意义在于：一是为项目单位理解政策、把握机遇提供系统性指南；二是为地方政府谋划项目、争取资金提供参考框架；三是为行业分析中央投资导向提供全景式视图。
## 第二章 政策体系与制度框架
### 2.1 法律法规体系
中央预算内投资补贴的制度体系以《政府投资条例》为上位法，以《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》《中央预算内投资计划管理办法》为核心，以各专项管理办法为支撑，形成了层次分明、覆盖全面的制度框架。
**（一）《政府投资条例》**
作为政府投资领域的首部行政法规，《政府投资条例》确立了政府投资的基本原则、决策程序、年度计划、项目实施和监督管理等制度框架，为中央预算内投资管理提供了根本遵循。
**（二）《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》**
该办法于2025年12月26日经国家发展改革委第26次委务会议审议通过，2025年12月29日以国家发展改革委令第38号公布，自2026年3月1日起施行。办法明确了投资补助和贴息的定义、适用范围、管理原则和程序要求。
根据该办法，**投资补助**是指国家发展改革委安排中央预算内投资，对符合条件的经营性投资项目给予的投资资金补助；**贴息**是指安排中央预算内投资，对符合条件、使用了贷款等有息资金的经营性投资项目给予的利息补贴。投资补助和贴息资金按项目安排，均为无偿投入。
办法规定，投资补助和贴息资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等需要政府支持的公共领域项目。国家发展改革委应当建立健全投资补助和贴息资金支持范围的评估调整机制，不断优化支持方向和结构。
**（三）《中央预算内投资计划管理办法》**
该办法由国家发展改革委于2025年12月29日印发（发改投资规〔2025〕1728号）。办法规定，中央预算内投资计划管理应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，聚焦办好国家层面的大事难事急事，充分发挥引导和带动作用。
办法明确，中央预算内投资采取直接投资、资本金注入、投资补助和贴息等方式安排到项目。国家发展改革委按照 **“一专项一办法”** 的原则，制定各专项的管理办法或工作方案，明确目标任务、实施期限、中央预算内投资支持范围、投资支持标准、资金安排方式、年度投资计划申报和下达流程、组织实施和监督管理措施等。
### 2.2 补贴方式与资金性质
中央预算内投资补贴主要采取以下方式：
**（一）直接投资**。对非经营性项目，由政府直接投资建设。
**（二）资本金注入**。将中央预算内投资作为项目资本金注入，形成国有资本权益。
**（三）投资补助**。对符合条件的经营性投资项目给予无偿的资金补助。
**（四）贴息**。对符合条件、使用了贷款等有息资金的经营性投资项目给予利息补贴。
投资补助和贴息资金按项目安排，均为无偿投入。资金应当用于计划新开工或续建项目，除对未足额安排的项目安排剩余资金、用于应急除险项目等特殊情况外，不得用于已完工项目。项目的投资补助和贴息金额原则上应当一次性核定，对于已经足额安排的项目，不得重复申请。同一项目原则上不得重复申请不同专项资金。
### 2.3 管理原则与导向
中央预算内投资补贴管理遵循以下核心原则：
**科学决策**。安排投资补助和贴息资金应当贯彻落实国家重大战略、规划和有关重大方针政策，统筹兼顾国民经济社会发展各相关政策目标。
**规范管理**。以投资补助和贴息方式安排中央预算内投资，应当分专项制定管理办法或工作方案。
**注重绩效**。保障和提高经济、社会、生态等综合效益，充分发挥对社会投资的引导和带动作用。
**公开透明**。管理办法和工作方案应当符合国家有关法律法规、规划和宏观调控政策的要求，按照政府信息公开有关规定向社会公开。
**平等对待**。国家发展改革委应当平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。对欠发达地区和革命老区、民族地区、边疆地区的投资项目应当适当倾斜。
## 第三章 资金规模与投向分析
### 3.1 资金规模变化趋势
近年来，中央预算内投资规模保持稳定增长态势：
| 年份 | 预算数（亿元） | 决算数（亿元） | 增幅 |
|------|---------------|---------------|------|
| 2025年 | 7350 | 7350 | — |
| 2026年 | 7550 | — | +200 |
2025年中央预算内投资支出预算数为7350亿元，决算数为7350亿元，完成预算的100%。2026年安排中央预算内投资7550亿元，比2025年增加200亿元。
从资金投向结构来看，2025年中央预算内投资重点支持现代化产业体系、现代化基础设施体系、新型城镇化和乡村全面振兴、区域协调发展和对外开放、绿色发展、社会民生、国家安全体系和能力现代化、灾后应急恢复等领域项目建设。
从央地分配来看，2025年中央本级决算数为1420.17亿元，对地方转移支付决算数为5929.83亿元，地方项目获得资金占比超过80%。这一比例充分体现了中央预算内投资“下沉地方、服务基层”的导向。
### 3.2 重点支持领域
中央预算内投资的支持领域涵盖国民经济和社会发展的多个方面，主要包括：
**（一）现代化产业体系**。支持先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业等领域项目建设。
**（二）现代化基础设施体系**。支持交通、能源、水利、信息等重大基础设施项目建设。
**（三）新型城镇化和乡村全面振兴**。支持城市更新、保障性安居工程、和美乡村建设等。
**（四）绿色发展**。支持节能降碳、污染治理、生态保护修复等领域项目建设。
**（五）社会民生**。支持教育、医疗、养老、托育、社会服务设施等领域项目建设。
**（六）国家安全体系和能力现代化**。支持国防、强边兴边固边、生产安全等领域。
### 3.3 政策协同与联动
中央预算内投资并非孤立运行，而是与超长期特别国债、地方政府专项债券等政策工具形成协同效应。
2026年，安排超长期特别国债8000亿元用于“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），着力办好强国建设、民族复兴进程中的一系列大事难事。安排超长期特别国债2000亿元支持大规模设备更新。安排新增地方政府专项债券额度4.4万亿元。
中央预算内投资与上述政策工具在支持方向上各有侧重、相互补充，共同构成了扩大有效投资的“组合拳”。
## 第四章 重点行业领域分析
### 4.1 节能降碳领域
节能降碳是中央预算内投资支持的重点领域之一。2025年9月19日，国家发展改革委印发《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2025〕1228号）。该专项安排的中央预算内投资资金，根据实际情况采取直接投资、资本金注入、投资补助等方式。
#### 4.1.1 支持方向
该专项支持以下五大方向：
**（一）重点行业领域节能降碳项目**。支持电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、机械等重点行业节能降碳改造。支持以工业园区、产业集群为载体整体部署并规模化实施的节能降碳改造。支持供热、算力等基础设施节能降碳改造。支持中央和国家机关节能降碳改造。
**（二）煤炭消费清洁替代项目**。支持煤电机组和煤化工项目低碳化改造。支持食品、烟草、纺织、造纸、印染等行业燃煤锅炉、工业窑炉实施清洁能源替代。支持城乡居民采用地热能、生物质能供暖。
**（三）循环经济助力降碳项目**。支持园区循环化改造、国家“城市矿产”示范基地和资源循环利用基地等建设和改造。支持规模化规范回收站点和绿色分拣中心建设。支持再生资源循环利用和大宗固体废弃物综合利用，以及退役设备再制造。支持以农林剩余物资源化和能源化利用。支持可降解塑料、可循环快递包装产品生产应用推广。
**（四）低碳零碳负碳示范项目**。支持绿色低碳先进适用技术示范应用。
**（五）碳达峰碳中和基础能力建设项目**。
#### 4.1.2 支持标准
符合条件的节能技术改造项目，可享受项目核定总投资**20%** 的中央预算内资金补助。电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、数据中心等七大重点行业是申报重点。重点行业领域节能降碳项目支持比例为20%。
专项中央预算内投资应当用于前期手续齐全、具备开工条件的计划新开工或在建项目，不得用于已完工（含试运行）项目。已有其他中央预算内投资专项明确支持的项目不在本专项支持范围。
### 4.2 污染治理领域
污染治理是中央预算内投资的另一重要专项领域。该专项重点支持城镇环境基础设施建设、重点行业清洁生产改造、重点领域环境治理、水污染治理和节水等方向。
#### 4.2.1 支持范围
**（一）城镇环境基础设施建设**。支持城镇生活垃圾分类、收集转运体系建设，生活垃圾焚烧处理设施建设和提标改造，厨余垃圾资源化利用，危险废物集中处置设施建设等项目。
**（二）重点行业清洁生产改造**。支持重点行业采用先进技术装备进行清洁生产改造。
**（三）重点领域环境治理**。支持水污染治理、土壤污染治理等重点领域环境治理项目。
#### 4.2.2 支持标准
重点行业清洁生产改造和重点行业节水改造项目支持资金按不超过项目总投资的**15%** 控制；危险废物集中处置设施建设项目支持资金按不超过项目总投资的**20%** 控制。
2025年，海南省获得污染治理专项第一批中央预算内投资计划7500万元；新疆获得两批投资计划共计1.55亿元。
### 4.3 铁路建设领域
铁路专项是中央预算内投资支持基础设施建设的典型代表。2025年11月27日，国家发展改革委印发《铁路专项中央预算内投资管理办法》（发改基础规〔2025〕1516号）。
#### 4.3.1 支持范围
按照客货并重、新建和改扩建并举的原则，支持已纳入国家印发或批准的相关规划中畅通路网骨干通道、强化边境国防保障等干线铁路项目，以及京津冀等城际铁路项目。使用中央预算内投资的新建、改扩建铁路项目适用该办法。
#### 4.3.2 支持标准
根据铁路项目性质和所在区域，按不同比例计算资金支持规模：
- **西藏、南疆四地州、四省涉藏州县等特殊地区**：项目可采用全额资本金。干线铁路项目按资本金的90%安排。
- **四省涉藏州县和新疆其他地区干线项目，以及其他省份沿边干线铁路项目**：按资本金的70%安排。
- **其他东部、中部、西部、东北地区干线铁路项目**：按资本金的30%、40%、50%、50%安排。
- **城际铁路项目**：东部、中部、西部、东北地区重点城市群跨省和区域骨干城际铁路新建项目按资本金的10%、15%、20%、20%安排。利用既有铁路改造开行城际列车等通勤功能为主的项目均按资本金的50%安排。
其他东部、中西部及东北地区项目资本金比例按项目总投资的50%、70%考虑（项目实际资本金比例低于此标准按实际计列）。
### 4.4 乡村振兴领域
乡村振兴是中央预算内投资的重要民生领域。2025年11月6日，国家发展改革委印发《乡村振兴（和美乡村建设方向）中央预算内投资专项管理办法》（发改农经规〔2025〕1415号）。该办法自印发之日起施行，有效期5年。
该专项重点支持和美乡村建设，涵盖农村基础设施、公共服务设施、人居环境整治等方面。此前印发的相关管理规定与本办法不一致的，以本办法为准。
### 4.5 城市更新领域
城市更新是中央预算内投资的新增专项领域。2025年，国家发展改革委设立中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设。2026年安排资金规模为**970亿元**，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。
中央预算内投资是城市更新中央财政资金体系的重要组成部分。该专项的设立标志着中央预算内投资进一步向民生领域倾斜，也是落实“十五五”城市更新规划的重要资金保障。
### 4.6 社会事业领域
社会事业领域是中央预算内投资支持的重点民生方向。2026年中央预算内投资社会事业专项主要包括六大领域：教育强国、医疗卫生服务体系、文化保护传承利用、社会服务设施、全民健身设施补短板、积极应对人口老龄化工程和托育。
2025年，社会服务设施建设支持工程专项、教育强国基础设施建设工程专项等已下达中央基建投资预算。养老托育专项也获得了中央预算内投资支持，如大同市云州区养老院建设项目获得5019万元，阳高县老年颐养中心建设项目获得4600万元。
### 4.7 物流与冷链领域
物流流通设施专项支持冷链物流设施项目建设。2025年物流专项中央预算内投资支持冷链物流设施项目，主要包括：单体库容在2万立方米以上的冷藏库、冷冻库新建及改扩建项目；存量冷库智能化改造以及相关分拣、流通加工等配套设施建设项目。
根据《城乡冷链和国家物流枢纽建设中央预算内投资专项管理办法》，单个项目补助比例不超过核定投资的**30%**。2025年，砀山冷链集配中心项目获得中央预算内资金3900万元；贵州红果经济开发区两河新区冷链仓储物流项目获得2400万元中央预算内资金支持。
### 4.8 先进制造业与现代服务业领域
先进制造业和现代服务业融合发展专项（简称“两业专项”）是中央预算内投资支持产业升级的重要抓手。
#### 4.8.1 支持方向
重点支持石化、钢铁、有色、建材、原料药、纺织等领域采用先进技术装备、改造后能效水平达到标杆以上、对行业具有示范引领作用的重大改造升级项目。支持传统产业智能化转型，重点支持轻工、纺织等行业应用工业互联网、数字孪生等技术建设智能工厂。
#### 4.8.2 投资要求
重点产品“国货国用”、重点行业重大中试基地建设固定资产投资原则上不低于**1亿元**；其他领域的申报项目，固定资产投资原则上不低于**2亿元**。支持比例约为15%。
## 第五章 项目申报与管理流程
### 5.1 项目申报条件
根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》，申请中央预算内投资补贴的项目应当满足以下条件：
**（一）项目类型**。投资补助和贴息资金应当用于计划新开工或续建项目，除特殊情况外，不得用于已完工项目。
**（二）前期手续**。除涉密项目外，申请投资补助资金的项目，应当通过投资项目在线审批监管平台申请项目代码，按规定完成审批、核准或备案程序（地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告审批或者投资概算核定）。
**（三）资金申请报告**。项目单位应当按规定的内容和要求提交资金申请报告。资金申请报告主要包括项目单位和项目的基本情况、申请中央预算内投资的主要理由和政策依据、前期手续和建设条件落实情况、总投资构成和资金筹措方案等。项目单位应对所提交的资金申请报告内容的真实性负责。
**（四）申报程序**。资金申请报告应当由需要申请投资补助资金的项目单位提出，按程序报项目汇总申报单位。项目汇总申报单位应当对资金申请报告提出审核意见，并汇总报国家发展改革委。各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委和中央管理企业等为项目汇总申报单位。
### 5.2 投资计划编制与下达
根据《中央预算内投资计划管理办法》，投资计划管理主要包括以下环节：
**（一）项目储备**。省级发展改革委和有关中央单位按照中央预算内投资支持方向和使用要求，依托投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）组织做好申请中央预算内年度投资计划的项目储备，并切实保障前期工作的深度和质量。
**（二）投资需求申报**。省级发展改革委和有关中央单位按照国家发展改革委通知要求，根据项目储备情况等，向国家发展改革委提出下一年度分领域投资需求。
**（三）统筹平衡**。国家发展改革委对各领域投资需求进行初步审核和统筹平衡，研究提出中央预算内投资总体安排方案按程序报批后执行。
**（四）计划下达**。对于中央本级政府投资项目以及由国家发展改革委审批并明确安排中央预算内投资的地方政府投资项目，有关中央单位和省级发展改革委应当在项目完成可行性研究报告审批或投资概算核定手续后向国家发展改革委申请列入年度投资计划。对于其他项目，应当依据中央预算内投资有关管理规定，提交资金申请报告，按程序列入年度投资计划。
2026年，中央要求进一步优化支持方向，加快下达进度，6月底前除少量应急救灾等投资外全部下达。
### 5.3 监督管理
中央预算内投资补贴项目实行全过程监督管理：
**（一）日常调度**。省级发展改革委和有关中央单位组织实施对本地区或本领域投资计划执行情况的日常调度、在线监测和监督检查。
**（二）在线监管**。依托投资项目在线审批监管平台进行在线监测。
**（三）绩效管理**。财政部将会同国家发展改革委继续加强中央预算内投资绩效管理，着力提升资金使用效益，发挥政府投资引导带动作用。
### 5.4 申报策略建议
基于对中央预算内投资政策体系的系统分析，提出以下申报策略建议：
**（一）精准对接政策导向**。项目单位应深入研究各专项管理办法，确保项目方向与专项支持范围高度契合。重点关注国家重大战略、五年规划、年度重点工作等政策信号。
**（二）做实项目前期工作**。前期手续的完备性是项目获得中央资金支持的关键条件。项目单位应确保项目已完成审批、核准或备案程序，可行性研究报告达到相应深度。
**（三）提高资金申请报告质量**。资金申请报告应内容完整、数据翔实、依据充分。重点突出项目的政策符合性、必要性、可行性和经济社会效益。
**（四）把握申报时间节点**。各专项的申报时间窗口有限，项目单位应密切关注国家发展改革委和地方发展改革部门的通知，提前做好项目储备和材料准备。
**（五）注重项目储备入库**。依托国家重大建设项目库做好项目储备，是获得中央预算内投资的前提条件。项目单位应确保项目信息及时、准确入库。
## 第六章 行业发展趋势与展望
### 6.1 政策趋势
**（一）资金规模持续增长**。从2025年的7350亿元到2026年的7550亿元，中央预算内投资规模保持稳步增长态势。预计“十五五”期间，中央预算内投资将继续保持增长，为重大项目建设提供稳定的资金保障。
**（二）支持方向持续优化**。国家发展改革委将根据国家重大战略、五年规划和年度重点工作，不断优化中央预算内投资的支持方向和结构。节能降碳、城市更新、乡村振兴、先进制造业等领域将继续获得重点支持。
**（三）管理制度日趋完善**。按照“一专项一办法”的原则，各专项的管理办法或工作方案将不断健全。投资补助和贴息标准的确定将更加精细化、差异化。
### 6.2 重点行业展望
**（一）节能降碳行业**。随着碳达峰碳中和目标的深入推进，节能降碳领域的中央预算内投资将持续加大。电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业的节能降碳改造项目将获得更多资金支持。循环经济、清洁能源替代、低碳零碳负碳示范等方向也将保持较高支持力度。
**（二）城市更新行业**。城市更新专项的设立标志着中央预算内投资正式进入城市更新领域。2026年970亿元的资金规模将为城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等提供有力资金保障。预计“十五五”期间城市更新专项将继续保持较大规模。
**（三）铁路建设行业**。铁路专项中央预算内投资将继续支持干线铁路和城际铁路建设。中西部地区、特殊地区铁路项目将获得更高比例的资金支持。
**（四）社会事业领域**。教育、医疗、养老、托育等社会事业领域的中央预算内投资将持续增加。随着人口老龄化加剧和三孩政策实施，养老托育领域的投资需求将更加旺盛。
**（五）物流基础设施**。冷链物流设施作为物流专项的重点支持方向，将继续获得中央预算内投资支持。城乡冷链和国家物流枢纽建设将加快推进。
### 6.3 投资建议
**（一）关注政策窗口期**。2026年是“十五五”开局之年，各类专项管理办法陆续出台，政策红利集中释放。项目单位应抓住机遇，积极谋划和申报符合政策导向的项目。
**（二）注重项目储备质量**。前期工作的深度和质量是项目获得中央资金支持的关键。项目单位应提前开展可行性研究，完善各项前期手续，确保项目具备开工条件。
**（三）多元化融资组合**。中央预算内投资通常不能覆盖项目全部投资，项目单位应统筹使用中央预算内投资、地方政府专项债券、银行贷款、社会资本等多种融资渠道，形成多元化资金保障。
**（四）强化绩效管理**。中央预算内投资越来越注重资金使用效益。项目单位应建立健全绩效管理制度，确保资金使用规范、高效，项目建设质量和进度达标。
## 第七章 结语
中央预算内投资补贴作为中央政府扩大有效投资、引导社会资本、推动高质量发展的重要政策工具，在新建、在建和改造项目中发挥着不可替代的作用。2025年7350亿元、2026年7550亿元的资金规模，覆盖节能降碳、污染治理、铁路建设、乡村振兴、城市更新、社会事业、物流冷链、先进制造业等广泛领域，为各类项目的建设提供了有力的资金保障。
《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》和《中央预算内投资计划管理办法》等制度的出台，标志着中央预算内投资管理进入了更加规范化、制度化的新阶段。“一专项一办法”的管理原则，各专项管理办法的陆续制定和修订，为项目单位申报中央资金提供了更加明确的指引和更加稳定的预期。
展望未来，随着“十五五”规划的全面实施，中央预算内投资将继续聚焦国家重大战略、重大工程和重点建设任务，在推动经济社会高质量发展、促进区域协调发展、保障和改善民生、推进绿色低碳转型等方面发挥更加重要的作用。各类项目主体应当深入研究政策、精准对接导向、做实前期工作、提高申报质量，充分把握中央预算内投资的政策机遇，为项目建设争取更多中央资金支持，共同推动经济社会高质量发展。
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