习近平总书记近期在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调，抓紧补短板、强弱项，加快完善防洪工程体系、应急管理体系，不断提升防灾减灾救灾能力。不久前，中央决定增发1万亿元国债，用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。今年发生在京津冀、东北等地的暴雨洪涝灾害，暴露出我国在防汛防洪、救灾应急方面的哪些短板？提高防灾减灾能力工作的重点在哪里？本报记者采访了中国水利水电科学研究院原副总工程师程晓陶。

    程晓陶，教授级高工，中国水利水电科学研究院原副总工程师，曾任防洪减灾研究所所长，水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任。现任《水利学报》主编，科技部防灾减灾总体专家组成员；中国水利学会城市水利专委会主任委员。

    中国环境报：为何当前我国密集出台举措，提升防灾减灾救灾能力？

    程晓陶：今年京津冀地区的洪水暴露出我国在防灾减灾救灾方面的短板，这些短板急需我们赶快补起来。这次的投资更大、范围也更广，表明了政府切实提高防灾减灾救灾能力的态度和决心。

    当然，1万亿元并不能解决所有问题，防灾减灾救灾能力很难在短期内迅速提高。要有一个长远的规划，一个五年计划接一个五年计划，不断去努力才行。

    中国环境报：此次，提升防灾减灾救灾能力的工作重点在哪里？

    程晓陶：自从1998年大水之后，我国对防灾减灾救灾体系的投入成倍增加，不断对大江大河的干流堤坝除险加固，如今这项工作成效显著，我们看到这几年长江重大险情明显减少。此外，从2009年开始，我国持续进行中小河流治理，利用专项资金投入山洪灾害防治，也取得了不错的效果。此次提升防灾减灾救灾能力，特别强调“补短板、强弱项”，短板在哪里？如社会上所关注的，北方地区的蓄滞洪区建设和运行现在已经成为防灾体系的短板之一。

    蓄滞洪区是防灾体系的一个重要组成部分，同时又是千万老百姓生存的家园。近年来，极端气候灾害频发，蓄滞洪区利用的概率增大，2020年淮河大水、2021年河南大水、今年京津冀地区发洪水都动用了蓄滞洪区，蓄滞洪区成为防洪体系中的最后一张底牌。蓄滞洪区运用中存在的问题已充分暴露出来，成为现在防灾体系的短板和弱项。

    中国环境报：蓄滞洪区目前存在的问题主要有哪些？

    程晓陶：蓄滞洪区问题的关键在于随着经济社会的发展，蓄滞洪区内的土地利用方式、经济发展模式等发生了重大改变。

    从历史上看，蓄滞洪区原本是大堤外面的一些低洼地，是洪水蓄滞的天然场所。随着人口慢慢增加，这些土地也被利用起来，发展农业。过去一家一户的农民种植农作物，一旦受灾，损失的多半只是一季庄稼。2000年我国出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，为应对特大洪水，一旦蓄滞洪区被启用，国家将对农户水毁的住房、农作物、农机具等给予偿贴。

    但是，现在的情况不一样了，随着近几十年经济社会发展，部分蓄滞洪区，尤其是一些区内有城镇或在城市周边的蓄滞洪区，人口未得到有效控制，大量增长。随着城市的扩张，在原城镇周围新建了经济开发区、科技园甚至住宅区。有的蓄滞洪区内还分布大量的能源、交通、调水、电信等国家重要的大型基础设施，一旦分洪，对当地经济的打击很大。一些地方土地流转后，发展集约化种植养殖，投资规模较大，一旦遭灾，种植、养殖大户的损失非常大。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定的补偿远远无法弥补分洪带来的损失。所以，现在必须加大蓄滞洪区安全建设的力度。

    中国环境报：如何加大蓄滞洪区安全建设力度？

    程晓陶：南方的蓄滞洪区利用频率较高，安全建设的主要方式是建设安全台。比如，把一些村庄围起来，挖低填高，挖出一些水塘，垫出一些高台，让农民把房子搬到台子上。引导企业不在低洼地区建厂。

    北方地区的蓄滞洪区一般是连片的低洼地区，面积很大，使用频率较低，限制蓄滞洪区内的发展是不现实的。在不能保证不被淹的情况下，一方面，要加强安全设施建设，通过打隔堤等方式，缩小淹没范围；另一方面，要让蓄滞洪区内的建筑不怕淹，减少洪水带来的危害和损失。比如，加强韧性村镇建设，加大排水能力建设，降低淹没的水深与历时，设法让更多水能够更快回补地下。这里面涉及很多不同类型的措施，这些措施都需要有投入。

    中国环境报：加强蓄滞洪区的安全建设，除了工程措施，还有哪些举措？

    程晓陶：蓄滞洪区的安全建设并不是单一的工程措施，在利用蓄滞洪区分洪的情况下，如何减少损失是我们最需要考虑的。

    如今，土地利用方式、经济发展模式发生改变，这其中有经济社会发展的需求，也有一些盲目的行为。今年涿州小清河分洪区里，有一些企业在完全不知蓄滞洪区范围的情况下建厂，没有采取任何的防范措施，损失很严重。如何减轻蓄滞洪区内企业的损失是我们急需解决的问题。

    目前，根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，我国只对户口在蓄滞洪区的居民进行补偿，补偿受淹农田、房屋、农具等损失。企业的损失并不予以补偿。未来企业的损失如何处理，我们应该有充分的考虑，要有创新性的解决方案。

    首先，要做好评估，明确哪些企业适合在蓄滞洪区发展，哪些企业不合适，引导不适合的企业尽快转型。对于适合发展的企业，要加强对建筑物的保护，比如对建筑物一层采取保护措施，让它淹而不垮，能经受洪水冲击。

    当前，我国大灾之后几乎所有开支都是由政府承担，地方财政对企业进行补偿是承受不起的。可以建立政策型洪水保险模式。企业每年交一定的保险费，遇到洪水后，由保险公司予以补偿。当然，补偿的金额不是无限的。企业既然选择在蓄滞洪区发展，就意味着选择了风险，企业也要承担一定的损失。

    中国环境报：从法律层面看，除了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》已滞后于发展，还有哪些相关法律法规需要完善？

    程晓陶：实际上蓄滞洪区都有风险图，只不过风险图没有公布，按照现在的法规还涉及“保密”的问题。但是蓄滞洪区的风险应该告诉老百姓。这就涉及修改法律的问题。目前，涉及蓄滞洪区的法律法规都是上世纪90年代制定的，已经严重滞后于现实的发展。

    《中华人民共和国防洪法》对蓄滞洪区的启用、安全建设、人口控制和补偿救助原则等做了基本规定，由国务院办公厅转发的部门文件《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》仅是一个指导性意见，对很多问题并没有做出具体的、详细的和有约束性的规定。其他的多为部门规章制度，层级比较低，涉及面窄且约束力弱。目前缺乏系统完善的政策法规体系，难以实现对蓄滞洪区的有效管理。《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》急需修编。

    中国环境报：除了工程、法律、经济、管理等举措，还可以从哪些方面补短板？

    程晓陶：科技进步也将在防灾减灾救灾方面发挥巨大作用。分洪前的风险评价对蓄滞洪区有着至关重要的影响，直接关系到洪水淹没水深、历时、流速等。如何建设耐淹耐冲的房屋也有赖于科技的进步。我们要充分借助科技的力量，减少分洪造成的损失。

    比如，加强蓄滞洪区“四预”措施建设，在智慧防汛的总框架下，利用水文气象耦合、大数据、人工智能等技术，努力提高预报精准度、延长预见期。针对多年不来水的北方河流，开展流域下垫面调查工作，修正现有预报模型参数，修订预报方案；落实预警发布机构和发布方式，开拓现代化预警手段，畅通预警信息传递渠道；根据雨水情预报情况，充分利用洪水风险图编制成果，运用数字化、智慧化手段，对蓄滞洪区蓄泄情况进行模拟预演；结合蓄滞洪区预演成果及时修订完善细化蓄滞洪区运用预案，提高预案可操作性。通过强化“四预”建设，实现蓄滞洪区的精细化精准化调度运用。

    来源：中国环境报