以水资源刚性约束激发节水产业发展活力 —《关于加快节水产业发展的指导意见》解读(一)（摘要-第968期）
发布时间:2024-12-23
张 旺 刘 波
加快发展节水产业，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神，发展新质生产力、加快建设现代化产业体系、推进中国式现代化的重要举措，是贯彻落实《节约用水条例》和水资源刚性约束制度的内在要求。近日，国家发展改革委、水利部联合工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部印发了《关于加快发展节水产业的指导意见》（以下简称《意见》），要求坚持政府作用和市场机制协同发力，以水资源刚性约束激发节水产业发展的动力，推动节水产业加快发展，具有鲜明的特征和不可替代的作用。
一、以严格的节水指标与标准管理，推进节水产品装备制造的升级换代
习近平总书记明确指出，要把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求。实行水资源刚性约束制度的重要措施之一，就要是建立和落实严格的节水指标和标准，建立健全区域用水总量和用水强度控制指标体系，对地区万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数等关键指标进行管控，完善用水定额和节水标准体系。
《意见》围绕落实水资源刚性约束制度，提出要强化节水约束性指标管理，严格用水总量和强度双控，要求加强省、市、县三级行政区用水总量和强度控制指标管理，严格控制各地区经济社会发展的可用水量。节水指标从区域层面管住用水总量和用水强度的上限，严格控制高耗水产业项目建设，禁止新建并限期淘汰不符合国家产业政策的高耗水产业项目，抑制不合理的用水需求；既要求新建、改建、扩建项目按照用水定额要求实施用水管理，又要求不符合强制性定额要求的已建项目进行节水产品装备安装和工艺节水改造。同时，《意见》提出构建国家、行业、地方、团体和企业等不同层级的标准体系，并推动节水标准与国际标准衔接，鼓励企业制定更加严格的企业标准。不仅如此，《意见》还要求持续推进用水产品水效领跑者遴选等工作，树立节水产品水效标杆。节水标准从用水者角度管住用水强度的上限，通过实施更加严格的用水定额和产品水效强制性国家标准、高于国家标准的行业、地方、企业标准，推动企业不断研发、生产制造更多种类、更高效率的节水产品，不断提升节水产品装备制造的质量和水效等级，形成以节水标准带动节水企业、节水品牌提升的发展局面，不断满足需求侧用水单位和个人提升节水水平、用水效率的诉求，促进节水产业不断朝着高端、智能、绿色方向发展。
二、以实施供用水精准计量管控，推动用水监测计量设备的高质量供给
加强取用水监测计量管理，是实施水资源刚性约束的重要内容。实施供用水精准计量管控，首先需要健全监测计量体系。因为取用水监测计量是取用水管理的重要技术基础，监测计量设备的先进精确程度也决定着节水精细化管理水平的高低。用水单位和个人取用水量达到一定规模以上时，就应安装取水在线监测计量设施，相关部门还要实时掌握这些设施的监测计量结果，并据此进行取用水的监督管理。
《意见》提出要强化用水计量监测管理，不但要求完善取用水计量监测和量值溯源体系，还要推动供用水在线计量和管网漏损在线监测，对不同水源、不同用途的水应当分别计量。《意见》还要求在高耗水企业、工业园区、大中型灌区等开展用水智能化管控。强化数字赋能，促进物联网、人工智能、数字孪生等技术与水系统管理技术深度融合。综合来看，《意见》不但从安装使用用水监测计量设施上提出了要求，还对这些监测计量设施提出在线监测的要求，甚至还提出用水单位要进行用水智能化管控、数字赋能、管理技术深度融合等更高要求。这些要求必然催生用水精准监测计量设备设施的大规模需求，也必然会吸引更大规模、更高水平的企业研发、生产制造监测计量设备设施，引致智能化、数字化用水监测计量设备设施供给。
三、以深化水价和用水权改革，激发节水产业发展的内生动力
完善水价形成机制、明晰初始用水权，通过市场机制优化配置水资源，是落实水资源刚性约束制度的重要内容，也是推动加快发展节水产业的关键。节水产业本质上是市场经济行为，遵循节水产业的发展规律，就必须充分发挥市场配置资源的决定性作用，就是要通过不断改革和完善水价形成机制和用水权交易机制，充分释放和激发节水产业发展活力，大力提高资源配置效率效益。
长期以来，过低的不合理的水价和不明晰的用水权是制约水资源市场化配置的根本性制约因素。为推动节水产业加快发展，《意见》围绕水价、用水权交易等市场机制提出具体举措。首先就是要建立促进节水的水价体系，完善与经济社会发展水平、水资源状况、用水定额、供水成本、用水户承受能力和节水要求等相适应的水价形成机制。节水水价体系既包括水利工程供水水价，也包括农业水价、城镇居民生活用水水价、非居民用水水价。在居民生活水价和非居民水价方面，《意见》提出全面实行非居民用水超定额累进加价和居民生活用水阶梯水价制度；对于农业水价，《意见》提出全面推行农业水价综合改革，健全农业精准补贴和节水奖励机制。对于完善用水权制度体系，《意见》提出要因地制宜推进流域间、地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易。从机制设计上发挥市场配置水资源的作用，通过用水权交易解决达到或超过可用水量以及水资源超载地区的新增用水需求问题。《意见》提出要持续推进节水认证工作，将节水认证纳入统一的绿色产品认证标识体系，扩大水效标识范围，逐步淘汰低水效等级产品。
四、以强化对用水户的节水监管，推动节水管理服务模式的创新探索
用水户是节水主体。实施水资源刚性约束，就要发挥用水户节水的主体作用。无论是农业灌溉用水户、工业企业用水，还是城市居民和公共机构用水户，都应积极、主动地采用节水型生产生活方式，使用符合国家标准的节水产品装备，开展灌区节水技术改造、更新改造升级节水工艺、实施管网漏损治理。
《意见》围绕发挥用水户节水主体作用，提出对重点用水单位加强监管，推动产业转型升级和重点领域节水改造，以产业节水化需求为牵引，推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损。《意见》要求从严控制洗浴、洗车、洗涤、宾馆等高耗水服务行业用水，开展农业节水灌溉和管网漏损治理，要求公共机构发挥节水表率作用，使用符合国家标准的节水产品，优先采购使用一级水效产品。《意见》还特别对加快节水服务产业发展提出了具体措施，要求在高耗水行业和领域全面推广合同节水管理，鼓励探索节水管理模式创新。要求在政府机关、学校、医院等公共机构采用购买服务、托管等模式开展合同节水管理，鼓励写字楼、商场、机场、车站等公共建筑采用社会资本参与方式开展合同节水管理，推动高耗水服务业开展合同节水管理改造，火力发电、钢铁、纺织、造纸、石化和化工等高耗水工业企业及园区要强化水平衡测试服务，探索实施合同节水管理。还进一步要求拓展高效节水灌溉、供水管网漏损控制和水环境治理等方面市场，创新合同节水管理模式。还要求促进节水企业与高等院校、科研院所等合作，培育一批提供节水设计咨询、系统集成、设施建设、运营管理、数字化改造等综合解决方案的第三方服务企业，等等。这些措施十分明确和具体，结合水利部、国家发展改革委、财政部等九部委联合制定的《关于推广合同节水管理的若干措施》，必将引导和推动节水服务企业不断开展节水管理服务模式的创新探索，促使用水户淘汰落后的用水产品和设备，升级换代种类更加齐全、技术更加先进、节水更加高效的节水产品和装备。
综上，《意见》通过贯彻落实水资源刚性约束制度，从严格节水指标与标准管理、实施供用水精准计量管控、推进水价用水权交易改革和强化对用水户节水监管等方面，形成节水产业发展的激励和倒逼机制，激发节水产业发展内生动力，引导节水产业技术进步，强化节水产品装备和用水监测计量设备供给，有力推动节水产业高质量发展。
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