水务行业深刻重塑与高质量发展路径行业研究报告
报告摘要：中国水务行业正经历一场从规模扩张向存量提质、从要素驱动向系统驱动的深刻重塑。“十五五”规划将水利纳入基础设施数智化升级三大重点领域，南水北调集团与地方水务集团的央地协同加速推进，人工智能与绿色低碳两大技术力量正在重新定义行业竞争逻辑。2025年中国水务行业总营收达到约9800亿元人民币，预计2026年将首次突破1.05万亿元，全球水务市场规模已突破1.2万亿美元。与此同时，行业面临城镇化进程放缓、地方政府财政约束趋紧、水价机制改革滞后等多重挑战，传统增长模式难以为继。本报告从宏观趋势、驱动力转换、整合重组、运营模式创新、价格机制改革、数字化转型、绿色低碳发展、农村供水、国际比较、挑战风险与趋势展望等维度，系统探讨水务行业深刻重塑的内在逻辑与高质量发展路径，为行业参与者与政策制定者提供决策参考。
第一章 水务行业深刻重塑的宏观背景
1.1 “十五五”规划下的水务新定位
2026年3月，国家“十五五”规划纲要正式发布，为水务行业描绘了全新的发展蓝图。纲要将“加强国家水网建设”置于突出位置，明确提出增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力，并列出南水北调东线二期、中线引江补汉、辽东半岛水资源配置、四川引大济岷、云南滇中引水二期、浙江浙中水资源配置、安徽引江济淮二期等重大引调水工程清单。
规划中对水务行业影响最为深远的，是将水利明确列入基础设施数智化升级的三大重点领域之一，与交通、能源并列。这意味着智慧水务从“可选项”变为“必选项”，水厂自动化改造、管网GIS系统、DMA分区计量、在线水质监测等将获得政策与资金支持，供水企业的数字化转型预算有望纳入政府专项债或超长期特别国债支持范围。
在价格机制方面，纲要提出“深化水利工程供水价格改革”和“健全促进可持续发展的公用事业价格机制，优化居民阶梯水价”的双重任务。原水端的改革指向水库、引调水工程等原水供应价格的合理调整，终端则意味着阶梯水价制度的进一步优化。
值得特别关注的是，纲要在市场准入方面实现了重大突破，明确“鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例”。供水被进一步明确列入民营企业可参与的领域，与铁路、核电、水电并列，标志着水务行业的市场化开放程度迈上新台阶。
1.2 水务行业步入“存量时代”的深层逻辑
中国水务行业已经明确步入“存量时代”，这一判断建立在多项关键数据基础之上。城镇化率从2014年的55%提升至2023年的66%，已达较高水平，未来进程或放缓；全国人口总量已达峰值，未来或呈小幅下降趋势，生活用水量增幅将受到制约；市政供水普及率已达99.5%，新增空间极为有限；供水设施固定资产投资从十年前高峰期的近800亿元下降至2023年的756亿元，投资拐点显现。
存量时代的核心特征不是行业萎缩，而是发展逻辑的根本转变。水务行业从规模扩张向存量提质转变、从粗放管理向精细运维升级、从要素驱动向系统驱动迭代，发展逻辑加速重构。行业比拼的核心从项目规模、技术先进性，转向产品的智能密度和系统性最优水平。
从市场数据来看，2025年中国水和污水市场规模达7830.38亿元，水的生产和供应业规模以上企业实现营业收入3997.5亿元，同比增长18.21%。2025年中国水的生产和供应企业数量为2823个，其中亏损企业581个。行业整体保持增长态势，但结构分化明显，部分企业面临较大的经营压力。
1.3 央地协同与产业整合的加速
水务行业的整合重组正在加速推进。2026年，中国南水北调集团旗下水网智科公司与重庆水务环境集团签约，通过股权转让取得重庆博通控股权，更名为南水北调水网智慧科技（重庆）股份有限公司，水网智科公司持股51%，重庆水务环境集团持股49%。这次股权重组被业内视为“引入央企技术、保留本地团队、培育全新能力”的国企改革探索，旨在实现国家水网建设主力军与本地资源、市场的深度融合。
此次合作中最具标志性意义的，是水网智科公司自主研发的南水北调“天河”大模型首次走出总部，在重庆完成全国首个省域层面的部署应用。该大模型已在集团内的中线和东线项目的防汛调度、智能建造、工程监管、经营管控等领域形成高价值应用。
与此同时，地方层面的央地合作也在密集推进。台山市大湾水务有限公司与中铁环境科技工程有限公司签署合资协议，双方以国有资本联动为契机，共同出资设立市场化、专业化的合资公司，重点开展污水处理及再生利用、自来水供应、水资源管理、智能水务开发等核心业务。这种央地国企合资合作旨在实现功能互补、资源共享与能力共建，形成覆盖“供—排—净—管—治”全链条的环保服务能力。
E20环境平台首席合伙人傅涛指出，水务行业正在经历出清与重构，大量资产正在易主。传统产业都在被重新定义，第二曲线必须依托于自身做强做优的主业，与之密切相关的跨越才有意义。行业进入存量竞争时代，资产二次分配成为焦点，运营提质的重要性明显提升，培育新业态、应用新模式、一体化全产业链布局成为趋势，行业步入国企民企优势互补的关键阶段。
第二章 深刻重塑的驱动力分析
2.1 中美博弈与智能化双重变量的叠加
水务行业的深刻重塑并非孤立事件，而是全球产业重构在水务领域的具体投射。傅涛在2025年上海水业热点论坛上指出，这一变化源自2018年开始的“百年未有之大变局”，其本质是中美两个世界大国在军事、经济、体制、金融等方方面面的深刻博弈。
中美博弈对水务行业的影响机制在于：中国在金融领域的相对弱势，叠加分税制下地方政府财权与事权不匹配，导致隐性债务累积。在水务环境设施属于地方事权的前提下，行业面临严重的应收账款压力，这是行业困境的根本原因。2023年数据显示，全国一般公共预算收入中，中央占比46%、地方占比54%；但在支出端，中央仅承担14%的一般公共预算支出，地方需承担86%，事权与财权高度不匹配。
第二个根本性变量是智能化。2025年8月，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，提出深入实施“人工智能+”行动，推动人工智能与经济社会各行业各领域广泛深度融合，重塑人类生产生活范式，促进生产力革命性跃迁和生产关系深层次变革。人工智能正在附加成为另一个根本性变量，其带来的重构是长期而深远的，将迫使所有产业重新寻找自己的位置。双重变量叠加，形成世界范围的产业重构。
2.2 财政约束与投融资模式转型
在中央财力及土地财政难以为继的背景下，水务行业的投融资模式面临根本性转型。专项债、新PPP机制等均要求资金自平衡，但可实现资金平衡的项目不仅有限，且前期已基本落地，后续推进乏力。环保要求从中央到地方持续提升，行业提质增效的需求不断增加，多重压力下推进难度进一步加大。
经济发达区域因自身财力尚可应对，而西部、中部及东北等欠发达县域成为突出难题，需回归县域经济这一基层管理最小单元寻求突破。这一现实倒逼水务行业探索更加多元化的融资渠道，包括资产证券化、特许经营、股权合作等市场化方式。
2.3 水质安全与运营效率的双重要求
随着居民对水质安全和环境质量要求的提升，水务运营的专业化水平亟待提高。管网漏损治理成为各地水务工作的重点方向之一。2025年，中国供水管网漏损率平均降至10.2%，较2020年下降3.6个百分点，智慧水务解决方案渗透率突破30%。但距离国际先进水平仍有差距，管网更新改造任务繁重。
各地正在加快推进管网更新改造。昌平城区东片区对约15.71公里现状DN100至DN500毫米供水管道实施修复与置换，配套加装智慧化测漏系统。重庆巴南区城市老旧小区供水管网漏损治理工程新增压力遥测装置29套、管网漏损检测仪（噪声）200套、DMA分区流量计109块、二供设备智能终端监控设备28套，体现了从被动维修向主动预警转变的运维理念。
2.4 绿色低碳转型的刚性约束
污水处理行业的绿色低碳转型正在加速。污水处理系统是城市基础设施的重要组成部分，既是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手，也是推动温室气体减排的重要领域。成都环境投资集团通过对十厂二期开展系统性诊断与优化，吨水处理电耗下降21%，年减碳约6000吨。昆明12座水质净化厂设施设备更新后，年电耗预计可降低1131万千瓦时，年节约标煤约1390万吨，年减少碳排放约4563吨。
绿色低碳转型不仅是政策要求，更带来了新的商业机会。光伏发电、水源热泵、余热回收等技术在水务设施中的应用，使污水处理厂从单纯的“能耗大户”转变为“能源工厂”。鄂州葛华、红莲湖两座污水处理厂通过光伏发电，年节约标煤695.75吨，相当于减少碳排放近2000吨。昆明11座水质净化厂分布式光伏发电项目总装机容量达36.7兆瓦，年均发电量约4500万千瓦时，每年减少标准煤消耗1.4万吨、减排二氧化碳3.8万吨。
第三章 重塑路径之一：整合重组与央地协同
3.1 央企入局与水务资产重构
水务行业的整合重组正在经历从“地方割据”向“央地协同”的深刻转变。中国南水北调集团于2020年成立，是经国务院批准、由中央直接管理的国有独资有限公司，注册资本1500亿元，2022年正式列入国务院国资委监管央企序列。其全资子公司水网智科公司成立于2022年，是南水北调集团数字化转型发展的专业支撑与信息化建设运营的实施主体。
南水北调集团与重庆水务环境的合作，不仅是水网智科公司在西南地区的“技术交付中心”和“市场拓展平台”，更将成为服务重庆水务环境集团乃至整个西南地区全水领域数字化转型的“本地化服务基地”。这种“央企技术+本地资源”的合作模式，为水务行业的区域整合提供了新的路径。
央企入局水务行业，带来的不仅是资本，更重要的是技术能力和管理模式的输入。南水北调“天河”大模型在重庆的部署应用，标志着央企自主研发的数字化能力开始向地方水务系统输出。这种技术溢出效应，对于提升整个行业的技术水平具有重要意义。
3.2 地方水务集团的平台化转型
地方水务集团正在从传统的供水服务提供者向区域性水务投资运营平台转型。台山大湾水务公司与中铁环境科技工程有限公司合资设立市场化公司，重点开展污水处理及再生利用、自来水供应、水资源管理、智能水务开发、固废治理、环境监测等核心业务，形成覆盖“供—排—净—管—治”全链条的环保服务能力。
这种平台化转型的核心在于打破传统水务业务的碎片化格局，通过资源整合和产业链延伸，构建系统性的水务服务体系。对于地方水务集团而言，关键在于找准自身定位，在央地协同中发挥本地资源整合优势，同时借助央企的技术和管理能力实现能力提升。
傅涛指出，守住环境设施的专业运营权是参与产业重构的前提。水务行业是城市化与工业化高速发展的衍生品，但如今城市化从迅猛发展到转折期，多数城市出现收缩、人口负增长，原有增长模式难以为继。地方水务集团需要在产业出清与重构中找到自己的位置，明确自身的核心能力和差异化优势。
3.3 国企民企优势互补的产业格局
水务行业的产业格局正在从“国企主导”向“国企民企优势互补”转变。“十五五”规划纲要明确鼓励支持民营企业参与供水等领域项目建设，并推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例，这为民企进入市政供水领域拓宽了通道。
特许经营模式可能迎来股权结构优化，存量项目股权转让、混改加速，行业并购整合活跃度将提升；新立项的水厂、管网项目，民资准入门槛将实质性降低。这一政策导向将深刻改变水务行业的竞争格局，推动国企和民企在各自优势领域实现协同发展。
从行业实践来看，国企在资金实力、政企关系和规模运营方面具有优势，民企在技术创新、服务响应和精细化管理方面更具灵活性。两者在水务产业链的不同环节可以形成互补关系，共同推动行业的高质量发展。
第四章 重塑路径之二：运营模式创新
4.1 供排一体与厂网一体化
供排一体和厂网一体化是当前水务运营模式创新的核心方向。传统模式下，供水由自来水公司负责，污水处理由排水公司负责，管网维护由市政部门负责，多头管理导致责任边界模糊、系统效率低下。供排一体化改革旨在将供水、排水、污水处理等环节整合于统一运营主体，实现从水源到水龙头的全链条负责。
合肥市已初步构建起“供排净治”协同、“厂站网河”一体、“投建管运”贯通的治水新格局，成功入选全国首批供排水综合管理重点城市。该市深化厂网一体运行，推广“厂网一家管”“厂网联动管”，实现“按效付费、优胜劣汰”。惠水县成功入选全省“厂网一体”专业化运维试点，全县供排水业务统一划转县属国有公司，统筹运营15座污水处理厂、48座供水厂及配套管网，实现供排资源统筹调度，以供水收益弥补污水运营缺口。
上虞区着力理顺供排水设施管理机制，深入推进城市供排水一体化运维改革，由水务集团承担全区供排水设施运维职能，目前已基本构建“供排一体”“厂网一体”格局。海南省在“十五五”规划中推动建立“厂网一体”专业化运行维护与按效付费机制，积极推行污水处理厂、排水管网和河湖水体联动的“厂网一体”模式。
厂网一体化的推进，其深层次逻辑在于水务系统从“单点治理思维”向“系统性产业思维”的升级。传统模式将供水厂、污水处理厂、管网、河道视为独立的治理对象，而系统治理思维则要求将这些环节作为一个有机整体进行统筹规划和管理。中国人民大学教授王洪臣指出，污水处理的底层逻辑是改善受纳水体，构建“人水和谐”景象，恢复水生态。有利于这个目标的所有行为都是增效。
4.2 专业化运营与按效付费
专业化运营和按效付费机制的建立，是水务运营模式创新的另一重要方向。传统模式下，污水处理费的支付主要依据处理水量，缺乏对处理效果和系统效率的有效激励。按效付费机制将运营服务费与服务质量、污染物削减效果、管网养护质量等绩效指标挂钩，形成激励相容的付费结构。
合肥市健全考核体系，实现运维成效与资金拨付挂钩，做到“按效付费、优胜劣汰”。这种机制的核心在于通过经济手段引导运营企业关注系统效率而非单纯的规模扩张。在管网养护方面，将污水处理厂进水污染物浓度与运营服务费挂钩，可以有效避免“重厂轻网”的传统弊端——即污水处理厂建设标准高但管网收集率低、进水浓度不足导致处理能力闲置。
专业化运营的另一个重要方向是管养分离。将设施的运行管理和维修养护分离，由专业的养护公司承担维修养护任务，运营企业专注于运行管理，可以提升专业化水平和效率。
4.3 投建运管一体化模式的深化
投建运管一体化模式正在从地方探索向全国推广。这一模式的核心思路是将水务工程的投资、建设、运行、管理全链条整合于一个市场主体，改变传统模式下“投资主体不管建设、建设主体不管运营、运营主体不管维护”的碎片化格局。
安徽省在这方面的探索具有先行意义。截至报告期，全省共有52家一体化企业，其中省级1家、市级10家、县级41家，累计承担项目投资1604亿元，融资总额381亿元。淮南市寿县寿州水务投资公司将“取水权”作为抵押获得9.5亿元“水权贷”，霍山县将城区和农村供水资产、14座国营水电站及沿线土地资产注入水投公司，累计盘活存量资产10.8亿元，实现了“以水养水、循环发展”。
投建运管一体化的深层价值在于通过资产权属的清晰化和资本化运作，使水务资产从“沉睡”状态转化为可交易、可融资的活的资本。这种模式的推广，需要配套的资产确权制度、价值评估体系和金融工具支持，才能真正实现水务资产的资本化运作。
第五章 重塑路径之三：价格机制改革
5.1 水价形成机制的持续优化
水价形成机制改革是水务行业高质量发展的核心制度支撑。“十五五”规划纲要明确提出“深化水利工程供水价格改革”和“优化居民阶梯水价”，为水价改革指明了方向。水价形成机制的完善，是解决成本倒挂、保障管网改造和二供改造投资来源的重要路径。
从各地的实践来看，水价调整正在加速推进。巢湖市供水价格调整听证会提出了两套调价方案，对于基本水价的调整实行阶梯水价，级差为1:1.5:3，分两年调整到位：方案一考虑补齐成本，一阶基本水价2026年调至1.83元/立方米，2027年调至2.03元/立方米；方案二考虑3%收益，一阶基本水价2026年调至1.86元/立方米，2027年调至2.06元/立方米。经初步测算，居民年用水量152立方米以内（覆盖85.88%的户表用户）户均年增支约62元（方案一）或66.5元（方案二）。
巢湖市现行供水价格自2021年9月实施以来已五年未作调整，根据2023—2025年供水定价成本监审结果，区域供水三年平均核定单位定价成本为2.40元/立方米，原有定价标准已无法适配当前高质量供水保障的运营需求。这一案例反映了全国许多城市面临的共性问题：水价调整滞后于成本变化，导致供水企业长期亏损运营。
5.2 阶梯水价制度的深化与差异化
阶梯水价制度正在向更加精细化的方向演进。各地在调整水价时，不仅关注价格水平的调整，还注重阶梯水量基数和级差比例的优化。广州市南沙区将居民生活用水第一阶梯、第二阶梯、第三阶梯水价的级差从1:1.5:2调整为1:1.5:3，同时调整了阶梯水量基数，用水人口在4人及以下的，第一阶梯水量为不超过21立方米/月·户，第二阶梯为21至27立方米/月·户，第三阶梯为超过27立方米/月·户的部分。
澄海区城乡供水一体化水价改革后，居民生活用水第一、二、三阶梯水价分别为2.04元/m³、3.06元/m³、6.12元/m³，居民合表水价为2.14元/m³，非居民用水价格为2.76元/m³。贺州市城区供水价格调整实行两步走策略，居民生活用水第一步水价调整第一阶梯为1.73元/立方米，第二步调整为1.90元/立方米，体现了渐进式改革的思路。
阶梯水价制度的设计需要在公平性与效率性之间取得平衡。第一阶梯水价原则上按补偿成本的水平确定，且第一阶梯水量应覆盖80%以上居民家庭用户的用水量，确保基本用水需求的负担可控。从巢湖的实践来看，第一阶梯年用水量0—152立方米覆盖了85.88%的户表用户，较好地实现了基本用水保障功能。
5.3 农村供水价格改革的新探索
农村供水价格改革正在成为水价改革的新重点。水利部等六部门联合印发的《关于进一步加强农村供水工程运行管护工作的通知》明确提出，稳步推进农村供水价格改革，制定和调整价格时严格按规定开展成本监审或调查，在坚持公益属性、保障民生的基础上，统筹考虑供水成本、生产能力利用情况、农民承受能力、财政补助等因素。
通知要求，农村非居民用水和居民用水价格按不同原则分类定价；城乡一体化工程执行农村和所在城镇同一价格；探索实行“基本水价+计量水价”两部制水价；完善水费计收机制。这些制度安排体现了农村供水价格改革的差异化思路，既考虑到农村居民的经济承受能力，又注重建立可持续的供水服务运营机制。
通知还提出加快推进农村供水县域统管，要求未实现县域统管区域抓紧实现专业化管护，已实现县域统管区域逐步实现数智化管理。鼓励社会资本以募投建管一体化模式等参与农村供水工程运行管护。对管网漏损率低、水量水质达标、投诉处理到位、应急保障有力、服务优质高效、技术创新提升的，结合本地实际予以奖励。
5.4 水权交易与水预算管理的制度创新
水权交易和水预算管理是水资源市场化配置的两项重要制度创新。2025年，云南省完成水权交易1008单，为完善初始水权分配机制和水资源市场化交易打开了突破口。浙江省印发《水预算管理试点实施方案》，提出到2026年底省、市、县三级水预算管理全面覆盖，水预算管理制度和标准基本建立。
水预算管理的核心理念是“像管钱一样管水”。河北省按照“合理预算地表水、控制预算地下水、优先预算非常规水与外调水”原则，推动水资源高效流转，2026年核减各地申报预算7.2亿立方米，核增非常规水预算1.6亿立方米。山东省建设水预算管理信息系统，通过数字化手段实现水资源的精细化管理和优化配置。
水权交易和水预算管理的制度创新，为水资源的价值发现和市场化配置提供了制度基础。用水户可以通过节水获得可交易的节余水量，形成节水的经济激励。这种市场化机制的设计，有助于推动水资源从行政配给向市场化配置转型，为水价改革提供市场参照。
第六章 重塑路径之四：数字化转型与智慧水务
6.1 智慧水务从“可选项”到“必选项”
“十五五”规划纲要将水利列入基础设施数智化升级的三大重点领域之一，智慧水务从“可选项”变为“必选项”。2025年，中国智慧水务平台市场规模约为159.4亿元，中国水务运营系统市场规模达到127.3亿元人民币，同比增长9.6%，增速显著高于全球平均水平，城市供水与污水处理系统数字化改造需求占比达62.1%。
智慧水务的建设正在从单点应用向系统集成演进。莆田市智慧供排一体化运营管理平台入选住房和城乡建设部2025年智慧水务典型案例，并在全国评审中荣获综合类第一名。该平台构建了四大核心数字底座：90余万个水务物联网设备统一接入的物联网平台，破解多厂商协议壁垒与“数据孤岛”困境；覆盖2000余公里管网的GIS平台，实现原水、供水、污水管网的“一网统管”可视化调度，空间分析响应时效小于3秒；整合80座厂站SCADA系统、70余万用户数据、27万台设备管理数据的统一水务数据中台，日处理数据超10TB；AI算法深度赋能管网漏损识别、智能加药、多水厂协同调度等关键场景，推动水务管理从“人治”向“智治”跨越。
福州水务集团“基于数字孪生赋能的福州供水综合调度系统”和“福州主城区污水提质增效运营管理综合平台”两个项目入选2025年智慧水务典型案例。舟山定海水厂多模型算法驱动的智慧水厂建设项目成功入选，成为饮用水安全保障方面智慧水务系统可推广的经验与典型案例。苏州城区供水智慧服务平台构建了“异常水量监测”“全流程工单监管”“AI智能客服”三大核心模块，直接服务苏州市自来水公司超51万用户，推动供水服务从“被动响应”向“主动预警、智能处置”转型。
6.2 AI大模型与水务行业的深度融合
人工智能大模型正在成为水务行业数字化转型的新引擎。傅涛指出，AI基底上的水务趋势将朝着小型化、集约化、边端无人、存量智驾、系统最优五大方向发展。
在具体应用场景方面，AI技术正在从多个维度改变水务行业的运营方式。一是水厂边端无人化、云边端重构，通过边缘计算和云端协同实现水厂的少人或无人运营；二是基于管网数字化的人机智能协同调度，通过AI算法优化供水调度方案，降低能耗和漏损；三是二次供水单元智能看护，通过智能终端监控设备实现二次供水设施的远程监控和预警；四是智能水表成为智能终端，不仅实现远程抄表，还能提供用水行为分析和漏损预警。
南水北调“天河”大模型在重庆的部署应用是AI大模型在水务领域的重要实践。该大模型已在南水北调集团的中线和东线项目的防汛调度、智能建造、工程监管、经营管控等领域形成高价值应用。大模型的引入，使水务系统的调度决策从经验驱动向数据驱动和智能驱动转变。
合同节水模式与AI技术的结合也展现了广阔前景。浙江龙泉市在安仁镇的试点项目采用气体示踪探查技术使漏损点定位效率提升60%，安装60块智能水表和全链条监测网络，依托GIS实现管网可视化管理，构建“数据采集—异常预警—漏点修复—效益评估”的完整治理流程。按效果付费（RaaS）模式的引入，使得服务商的收入直接与节水效果挂钩，形成了良性的激励相容机制。
6.3 数据治理与安全挑战
智慧水务的发展依赖于大量的数据采集、传输和分析，数据治理和安全问题日益突出。莆田市智慧供排一体化运营管理平台通过构建统一的物联网平台，破解了多厂商协议壁垒与“数据孤岛”困境，为水务数据的标准化和开放化提供了有益探索。
然而，智慧水务领域的数据标准、安全规范和隐私保护制度尚不完善。智能水表、管网传感器、水质监测设备等产生的数据涉及用户隐私、设施安全和水质安全等敏感信息。不同厂商的系统和设备之间缺乏互操作性，数据孤岛问题仍然突出。这些技术和制度层面的问题若不能有效解决，将制约智慧水务的规模化推广。
建议制定智慧水务数据采集、传输、存储和共享的全国性标准，打破数据孤岛，促进不同系统和设备之间的互操作性。建立水务数据的安全分级分类管理制度，明确用户隐私保护的基本要求。鼓励行业协会牵头制定智慧水务服务的技术规范和绩效评价标准，为合同节水、RaaS等市场化服务模式的推广提供标准化基础。
第七章 重塑路径之五：绿色低碳发展
7.1 污水处理减污降碳协同增效
污水处理行业的绿色低碳转型正在从理念走向实践。中国城市污水系统减污降碳协同增效的总体策略可概括为“一个核心、三大环节、五大路径”：协同推进污水处理全过程污染物削减与温室气体减排；源头节水增效、处理过程节能降碳、污水污泥资源化利用三大环节；源头管控优化、工艺低碳改造、能源结构转型、资源循环利用、智慧管理提升五大路径。
在技术突破方面，温州某污水处理厂在“零碳源投加”“气水比接近1”的极限工况下，出水总氮稳定低于准Ⅳ类水质10mg/L标准，理论上可低至1.5mg/L。该项目实现外加碳源零投加，曝气能耗降低35%，污泥产量减少15%，处理吨水全年可节省能耗费约70万元，全年实现减少碳排放超1500吨，为全国污水处理厂绿色低碳转型提供了可复制的“温州方案”。
深圳福田水质净化厂采用半地下式组合结构（上盖足球主题体育生态公园），设计规模40万吨/日，服务面积62.4平方公里，服务人口145万。该厂立足于“处理工艺低碳化、运营管理低碳化、建筑设计低碳化、中水回用碳补偿”，致力于打造碳中和示范水质净化厂，获评国家绿色低碳标杆厂。
7.2 光伏+水务与能源自给
“光伏+水务”正在成为污水处理厂绿色低碳转型的重要路径。鄂州葛华污水处理厂日处理规模7万吨，电能消耗占生产成本30%以上。该项目安装光伏组件2669块，总装机容量1467.4千瓦，采取“自发自用、余电上网”模式。年提供清洁电力超194万度，减少二氧化碳排放约1530吨，光伏发电可覆盖厂区78%用电需求，年收益超百万元。池体上方光伏板还可有效抑制藻类生长，降低水处理药剂投加量。
昆明11座水质净化厂分布式光伏发电项目总装机容量达36.7兆瓦，按“自发自用、余电上网”模式运行。年均发电量约4500万千瓦时，每年减少标准煤消耗1.4万吨、减排二氧化碳3.8万吨，单座水厂年均可减少碳排放超3000吨，构建起“空间共享—绿能替代—降本增效”的循环经济体系。
苏州工业园区第二污水处理厂屋顶光伏板每年可节约标准煤1743吨、减少二氧化碳排放3486吨。苏州高新区浒东水质净化厂污水处理池上方覆盖的光伏板阵列配备3.28兆瓦总装机容量，年均发电量可达约320万千瓦时，同时可节约标准煤966.7吨，减排二氧化碳2649吨。像这样“头顶光伏”的污水处理厂，在苏州已有21座，总装机容量达2.68万千瓦，年发电量2283万千瓦时，相当于减排二氧化碳1.74万吨。
7.3 再生水利用与资源循环
再生水利用是水资源循环利用的重要途径。苏州市推行“污水源热泵+余热回收”，利用尾水余热为建筑供暖；推进污水处理厂配套建设再生水利用系统，累计建设32个尾水生态湿地，总规模160.25万吨/日，实现生态补水；建设“北部燃机—娄江污水处理厂”污水资源化利用项目，年常规水资源用量节约180万吨以上。
武汉市南湖生态活水项目尾水再生利用工程是全球首例大规模极限脱氮除磷污水回用工程，国内首个40万吨级尾水再生利用工程，荣获2025年全球水奖“年度最佳污水回用项目”。武汉控股介绍，龙王嘴再生水厂被工信部授牌为首批“国家级5G工厂”，构建了“有线＋无线”混合通信架构，将5G技术深度嵌入污水处理全流程，实现远程监控、智能调度与低成本运维，其经验可复制推广至垃圾处理等领域。
呼和浩特市春华水务集团公司系统推进全链条再生水体系建设，推动再生水利用率成功突破50%，预计全年利用量达9300万吨，创历史新高，打造出黄河流域节水新标杆。广州南沙“厂企协同”治水模式创新构建“厂企协同、资源互补、双向共赢”的治水新模式，王老吉生产废水BOD₅/COD比值达0.49，属于高可生化优质水源，企业仅需完成基础预处理，直接削减20%以上的环保运维开支。每年可减少外购碳源150至200吨，节电35至45万度，折算年减碳量可达450至600吨。
第八章 重塑路径之六：农村供水高质量发展
8.1 农村供水保障成效与挑战
农村供水事关民生福祉，是农村群众最关心、最直接、最现实的民生大事。“十四五”以来，水利部全面推行城乡供水一体化、集中供水规模化、小型供水规范化、县域统管专业化“3+1”标准化建设和管护模式。截至2025年底，全国农村自来水普及率达到96%、规模化供水工程覆盖农村人口比例71%、县域统管比例达72%。
全国现有381.6万处农村供水工程，形成了覆盖8.5亿农村人口的网络，其中43.8万处农村集中供水工程服务人口8.3亿人，边远山区、用水困难地区逐步用上了自来水，原先主要依赖水窖、水柜供水的人口较“十三五”末减少了79%，以规模化供水为主的农村供水工程格局已经加快形成。
“十四五”期间，各地累计落实建设资金5902.8亿元，其中地方债券、银行贷款和社会资本等市场化方式占比达到80%。水利部联合生态环境部、农业农村部、国家疾控局开展了农村供水水质提升专项行动，推动各地基本完成乡镇级饮用水水源保护区划定和标志牌的设立，会同财政部安排中央水利发展资金22亿元，全面加强净化消毒设施设备配备和农村供水水质监测。
8.2 县域统管模式的推广
农村供水县域统管正在加快推进。立足县域整合资源，各地探索形成了城乡一体化管理、专业化机构统一管理、委托第三方管理等多种县域统管模式。通过特许经营、授权经营、购买社会服务等方式明确统管主体，确保服务全覆盖，农村供水管护专业化、规范化水平显著提升。
会理市将授权金泉水资源管理有限责任公司作为农村供水县域统管主体，采取“城乡供水一体化管理”县域统管模式，将农村集中供水工程统一交由该公司进行专业化、企业化运营，同步健全县域统管考核机制与应急保障机制。绍兴市在浙江省率先出台市级深化县级统管实施方案，构建起“政府主导、部门协同、统管主责、镇村配合”的责任链条。竹山县提出未来三年（2026-2028年）核心方向由过去“保饮水安全底线”转向农村供水高质量发展、城乡供水一体化、全县供水统一运营管理，全面推进县域统管2028年底100%实现全县供水统一运营，逐步打破过去各村、各乡镇分散自管供水的模式。
8.3 农村供水投融资机制创新
农村供水的投融资机制正在从“财政主导”向“多元市场化融资”转型。“十四五”期间，各地创新应用特许经营、股权合作、政府购买服务等模式，吸引市场主体参与农村供水工程建设，地方债券、银行贷款和社会资本等市场化方式占比达到80%。
六部门通知明确，各级财政资金按规定对农村供水工程运行维护予以支持，并加强财政补助资金使用监督管理。鼓励社会资本以募投建管一体化模式等参与农村供水工程运行管护。所在地方继续落实好农村供水用电、用地、税收等优惠政策。对管网漏损率低、水量水质达标、投诉处理到位、应急保障有力、服务优质高效、技术创新提升的，结合本地实际予以奖励。
农村供水投融资机制创新的核心挑战在于，农村供水的用户分散、收费水平低、运营成本高，单纯依靠使用者付费难以实现资金平衡。需要创新性地设计“城乡一体化+以城补乡”的交叉补贴机制，以及“供水+产业”的综合开发模式，通过多元化收益来源覆盖农村供水的全生命周期成本。
第九章 国际比较与借鉴
9.1 英国完全私有化模式的系统性危机
英国（英格兰和威尔士）是全球唯一实现水务行业全面私有化的经济体，其经验教训对水务行业的深刻重塑具有重要警示意义。作为英国水务私有化改革的标志性企业，泰晤士水务服务英国四分之一人口的公用事业巨头，当前债务达190亿英镑（约1839亿元人民币），2025年5月因违反污水排放和股东派息相关规定被行业监管机构处以1.2亿英镑（约11.7亿元人民币）的罚款，创英国水务行业罚款最高纪录。
2025年10月，泰晤士水务的债权人联盟“伦敦河谷水务”向监管机构提交了救助计划，核心内容包括注销泰晤士水务近200亿英镑债务中的约三分之一，并初始注资54亿英镑以稳定其财务状况。牵头提出方案的“伦敦河谷水务”联盟由多家大型金融机构和投资者组成，其强调该计划无需纳税人资金或政府支持即可实现企业重组。根据救助方案，注资将与“具有挑战性但可实现”的业绩目标挂钩，在转型期间暂停向股东分红，新股东承诺2030年3月前不出售企业，并将清偿未缴罚款。
英国水务危机的根源在于私有化模式下“资产所有者”与“服务提供者”角色的合一。由于水务资产归企业所有，企业可以利用监管资产价值进行高杠杆融资，借来的资金并未充分投向管网更新和水质改善，而是通过复杂的资本运作转化为股东股息。管网老化、污水处理能力不足、环境污染事件频发，构成了私有化模式在公共服务可持续性方面的系统性缺陷。
9.2 法国特许经营模式的韧性
法国水务市场化模式的核心是“委托管理”：水务资产的所有权始终属于地方政府，政府通过特许经营合同或租赁管理合同将运营任务委托给专业公司，合同期限通常为10至20年。2024年，法国最大的水务联合体SEDIF与威立雅签署了新的特许经营合同，管理法兰西岛地区的公共供水服务，合同期限为2025年1月1日至2036年12月31日，为期12年，合同金额43亿欧元。
这一合同的签署经过了漫长的咨询程序和多轮法律挑战。巴黎行政法院于2023年11月确认了授予程序的合法性，最高行政法院于2024年2月驳回了苏伊士的上诉。2024年3月14日，苏伊士再次被驳回。这一案例展示了法国特许经营模式下竞争性准入的严格性和法律保障的完善性。
法国模式与英国模式的关键差异在于资产权属安排。在法国模式下，运营商仅拥有经营权，资产归政府所有，企业无法通过抵押基础设施来大规模举债。这种制度设计天然形成了一道财务红线，防止了公用事业沦为资本收割的工具。特许经营合同的“续约压力”构成了另一核心机制，运营商时刻面临合同到期后不获续约的风险，这种制度化的竞争压力使得运营企业必须持续关注服务质量和成本控制。
然而，法国模式也面临政治挑战。2026年法国市政选举前，左翼政党主张将水务系统全面回归公有管理，威立雅和苏伊士等运营企业需要在选举前消除其商业模式的争议。这表明，即使在特许经营模式高度成熟的法国，公私合作与公有运营之间的选择仍然是动态的政治决策。
9.3 海水淡化技术的国际经验
海水淡化技术的进步为沿海缺水地区提供了重要的水资源补充途径。2025年，全国海水淡化工程规模达到307.7万吨/日，比五年前增长了86.4%，全国现有海水淡化工程167个，分布在10个沿海省（区）市。全国海水冷却用水量1933.6亿吨。我国海水淡化以反渗透技术为主，2025年国内应用反渗透海水淡化技术的工程规模占比达70.54%。
自主反渗透海水淡化装备研制取得突破性进展，建成单机3万吨/日全国产反渗透海水淡化示范线，“新型膜法水处理关键技术及应用”项目获国家科学技术进步奖一等奖。中国企业总包能力走出国门，2025年由我国企业独立设计并提供核心工艺包的阿尔及利亚奥兰30万吨/日海水淡化项目建成投产，每年超1亿立方米的淡水润泽200万非洲居民。
海水淡化技术的突破为水务行业的高质量发展提供了重要的技术支撑。自然资源部天津海水淡化与综合利用研究所所长相文玺指出，海水淡化不受气候影响，不挤占生态用水，产水水质优、供水稳，堪称“移动的海上水库”。随着海水淡化成本的持续下降和技术的不断进步，海水淡化正在从“备选项”走向“必答题”，成为破解沿海地区水资源瓶颈的重要途径。
第十章 面临的挑战与风险
10.1 地方财政压力与应收账款问题
水务行业面临的首要挑战是地方财政压力导致的应收账款问题。在中美对抗激烈的背景下，严控地方政府债务风险成为政策重点。水务环境设施属于地方事权，受此影响，行业面临严重的应收账款压力，这是行业困境的根本原因。
短期内这一局面难以缓解。地方政府与地方水司的权责利边界长期不清晰，地方水司作为市场主体，其经营决策常受行政干预。例如地方政府要求推进城乡一体化、区域一体化等重资产项目，可能导致企业经营节奏被打乱，自主性受限。
10.2 价费机制不成熟与投融资依赖政策
价费机制不成熟是制约水务行业高质量发展的又一瓶颈。水价调整涉及居民切身利益，价格听证和公众参与程序复杂，调价周期长、幅度有限，导致水价调整滞后于成本变化。部分地区的供水企业成本约束软化，成本监审的专业能力和独立性有待加强。污水处理费的收费标准在部分地区仍不足以覆盖处理设施的运营成本，依赖财政补贴维持运转。
水务行业的投融资仍高度依赖政策。专项债、超长期特别国债等政策性资金是当前水务项目的主要资金来源，市场化融资机制尚不完善。特许经营项目要求资金自平衡，但可实现资金平衡的项目不仅有限，且前期已基本落地，后续推进乏力。
10.3 体制机制改革的深层矛盾
水务行业的体制机制改革面临深层矛盾。财权事权不匹配的问题尤为突出，地方承担了86%的一般公共预算支出，但仅获得54%的一般公共预算收入。这一结构性矛盾导致地方政府在推进水务设施建设和运营维护时面临持续的资金压力。
政企边界不清晰也是影响行业发展的重要问题。地方水司的经营决策常受行政干预，企业无法按照市场规律进行资源配置和经营决策。价费机制尚未理顺，投融资依赖政策，企业的经营自主性和市场竞争力受到制约。
10.4 水价调整的公众接受度与公平性
水价调整的公众接受度和公平性是需要审慎处理的问题。巢湖市的水价调整听证会表明，当水质和服务有明显提升时（如长江供水工程投运后实现“同源、同网、同质、同服务”的城乡一体化供水格局），居民对适度调价具有较高的理解度和接受度。但代表们也建议借此次水价调整的契机，供水企业要加大管网管护力度，细化二次供水规范管理举措，持续夯实供水保障能力，全面升级供水服务质效。
公平性问题同样值得关注。阶梯水价制度的设计虽然在一定程度上兼顾了基本用水的可负担性，但低收入家庭的水费支出占可支配收入的比例仍然高于高收入家庭。需要建立更加精准的困难家庭水费补贴机制，从“价格优惠”向“直接补贴”转型，提高补贴的精准性和透明度。
第十一章 高质量发展路径与趋势展望
11.1 系统性产业思维的全面确立
水务行业高质量发展的核心路径，是从“单点治理思维”向“系统性产业思维”升级。这意味着水务企业需要跳出传统的供水或污水处理的单一业务视角，从流域治理、城市水循环、产业协同的系统层面重新定义自身的业务边界和价值定位。
上海城投水务董事长周骅指出，“还欠账”的历史阶段已经过去，大规模建设期正在转向内涵提升的阶段，治理思路已经从传统的侧重点状的大规模建设逐步转向系统治理，全面聚焦以提质增效为核心路径的高质量发展。未来行业将更加以绿色低碳为主导，“减污降碳”将转为“降碳减污”。
11.2 智能化驱动的运营模式变革
智能化正在成为水务行业运营模式变革的核心驱动力。傅涛强调，行业比拼的核心从项目规模、技术先进性，转向产品的智能密度和系统性最优水平。产品的智能密度决定竞争优势，也决定水务产业延展性的成色。
AI基底上的水务趋势将朝着小型化、集约化、边端无人、存量智驾、系统最优五大方向发展。水厂边端无人化、基于管网数字化的人机智能协同调度、二次供水单元智能看护、智能水表成为智能终端等应用场景正在加速落地。未来，自来水厂或仅需少数客服人员即可服务全市乃至全省数千万用户，服务效率将大幅提升。
11.3 绿色低碳与资源循环的产业融合
绿色低碳发展正在从成本负担转变为价值创造。污水处理厂从“能耗大户”向“能源工厂”的转变，不仅减少了碳排放，还创造了新的收入来源。光伏发电、水源热泵、余热回收等技术的应用，使水务设施实现了能源自给甚至能源输出。再生水利用、污泥资源化、浓盐水综合利用等资源循环模式，正在将水务行业融入更大的循环经济体系。
海水淡化产业的快速发展为水务行业提供了新的增长空间。自主反渗透海水淡化装备的突破、全国产化示范线的建成、国际市场总包能力的提升，使海水淡化从技术引进走向技术输出。“发电冷却水—海水淡化—浓盐水提溴”等梯级利用模式的形成，展示了海水资源综合利用的广阔前景。
11.4 制度建设的系统化与法治化
水务行业的制度建设正在从“政策推动”向“法治保障”演进。水利部推动出台的《供水条例》已公开发布，为保障农村供水安全提供了坚实的法治保障。特许经营合同的标准化范本、水务资产的确权登记制度、水价调整的程序规范、政府监管的权责清单等基础性制度安排将逐步完善。
水预算管理制度的建立是水资源管理制度的重要创新。浙江省提出到2026年底省、市、县三级水预算管理全面覆盖，河北省2026年核减各地申报预算7.2亿立方米，核增非常规水预算1.6亿立方米，水预算管理制度正在从试点走向全面推广。
第十二章 政策建议
12.1 加快构建央地协同的水务产业新格局
建议进一步发挥南水北调集团等央企在国家水网建设中的主力军作用，通过股权合作、技术输出、管理赋能等方式，推动央企与地方水务集团的深度合作。支持地方水务集团向区域性水务投资运营平台转型，在央地协同中发挥本地资源整合优势。鼓励民营企业参与供水领域项目建设，推动具备条件的项目提高民营企业持股比例，形成国企民企优势互补的产业格局。
12.2 全面推进供排一体与厂网一体化
建议在全国范围内推广供排一体和厂网一体化运营模式，将供水、排水、污水处理等环节整合于统一运营主体，实现从水源到水龙头的全链条负责。建立按效付费机制，将运营服务费与服务质量、污染物削减效果、管网养护质量等绩效指标挂钩。推进管养分离，提升专业化运营水平。
12.3 深化水价形成机制改革
建议进一步完善“准许成本+合理收益”的水价核定方法，提高成本监审的专业性和独立性。建立水价调整的触发机制，当成本变动超过一定阈值时自动启动调价程序。对低收入家庭的用水补贴，建议从“价格优惠”向“直接补贴”转型。加快推进农村供水价格改革，探索实行“基本水价+计量水价”两部制水价。
12.4 加速水务数字化转型与AI融合
建议制定智慧水务数据采集、传输、存储和共享的全国性标准，打破数据孤岛。推动AI大模型在水务行业的深度应用，在防汛调度、智能建造、管网漏损识别、智能加药、多水厂协同调度等场景形成示范效应。建立水务数据的安全分级分类管理制度，明确用户隐私保护的基本要求。
12.5 推动绿色低碳与资源循环发展
建议加快污水处理厂的绿色低碳改造，推广光伏发电、水源热泵、余热回收等技术的应用。推进再生水利用体系建设，扩大再生水在工业冷却、城市绿化、生态补水等领域的应用规模。支持海水淡化产业发展，推动自主装备的规模化应用和国际市场拓展。建立水务行业碳排放核算标准和方法体系。
12.6 强化农村供水保障与县域统管
建议加快推进农村供水县域统管，通过特许经营、授权经营、购买社会服务等方式明确统管主体，确保服务全覆盖。创新农村供水投融资机制，探索“城乡一体化+以城补乡”的交叉补贴机制，以及“供水+产业”的综合开发模式。完善农村供水价格改革，在坚持公益属性的基础上，建立可持续的运营机制。
结语：水务行业的深刻重塑，本质上是行业从“工程时代”向“运营时代”、从“规模驱动”向“价值驱动”的范式转换。这一转换的驱动力来自三个层面：宏观层面，中美博弈和智能化两大变量推动全球产业重构，水务行业无法置身事外；中观层面，城镇化放缓、财政约束趋紧、环保要求提升等多重因素倒逼行业转型；微观层面，水价机制改革、运营模式创新、数字化技术应用正在重新定义水务企业的核心能力。
高质量发展的路径选择，需要把握几个关键平衡：在市场化与公益性之间，既要引入市场机制提升效率，又要坚守公共服务的公平性和可持续性；在规模扩张与存量提质之间，重心向存量资产的精细化运营转移；在传统技术与数字智能之间，以AI和数字化重构水务系统的运行逻辑；在城市与农村之间，推动城乡供水一体化，实现普遍服务与差异化发展的统一。
从“单点治理思维”向“系统性产业思维”的升级，是水务行业高质量发展的核心逻辑。这要求行业参与者跳出传统的业务边界，从流域治理、城市水循环、产业协同的系统层面重新定义自身的角色和价值。在央地协同加速、数字化转型深化、绿色低碳转型加速的背景下，中国水务行业正在走出一条具有自身特色的高质量发展道路。
参考资料：
[1] 迪索共研产业咨询.2026-2032年中国水务市场深度调研与市场供需预测报告
[1] 迪索共研产业咨询.2026-2032年中国水务市场深度调研与市场供需预测报告
[2] GEP Research.全球及中国水务行业产业链价值链分析报告（2026）
[3] 国家“十五五”规划纲要涉及供水行业要点解读.中国城镇水务报
[4] 六部门联合印发《关于进一步加强农村供水工程运行管护工作的通知》.人民日报
[5] 傅涛.面向未来的环境设施，在重构中走向归一.中国水网
[6] 李炜.水务行业步入“存量时代”，“四化”策略成供水企业突围关键.中国水网
[7] 中国南水北调与重庆水务环境联姻，股权变更落地.光明网
[8] 台山市大湾水务有限公司和中铁环境科技工程有限公司合资协议签约.澎湃新闻
[9] 莆田市智慧供排一体化运营管理平台获评国家级典型案例.莆田市国资委
[10] 中国城市污水系统减污降碳协同实施策略研究
[11] 英国最大水务公司获救助方案，拟减债注资避免破产.中新社
[12] SEDIF与威立雅签署法兰西岛供水特许经营合同
[13] 《2025年全国海水利用报告》.自然资源部
[14] 水利部举行农村供水保障成效新闻发布会
[15] 水务行业从“单点治理思维”向“系统性产业思维”升级.中国发展网
[16] 巢湖市供水价格调整听证会.巢湖市发改委
[17] 苏州率先实现“治污+低碳+生态”三维融合.江苏省生态环境厅
[18] 富国资产-首创水务持有型不动产ABS设立.上海证券报
[19] 浙江省水预算管理试点实施方案.浙江省水利厅
[20] 全球及中国节水市场研究深度分析报告（2026）.GEP Research
