2013年以来垃圾焚烧项目在政策利好形势下呈现了“大跃进”发展的局面，然而焚烧补贴机制不完善、技术存在争议、排放标准不断提升、选址抗议此起彼伏等问题不容忽视，提醒着地方政府和垃圾焚烧企业思考如何引领行业向更好的方向发展。
来源：中国水网 作者：刘永丽
2013年10月19日，中国固废网联合上海环境卫生工程设计院、上海环境集团有限公司以“垃圾焚烧路在何方”为主题，举办了“2013（首届）上海固废热点论坛”，并联合多家企业共同发起成立了“中国垃圾焚烧产业促进联盟”，希望以企业责任为合力，共同推动垃圾焚烧产业的转型与升级。论坛主要围绕垃圾焚烧面临的问题与困惑展开深入探讨，讨论主要共识形成了固废网聚焦：《环境产业蓝皮书》系列之四十五。
一、垃圾焚烧处理现状
在全国城镇化发展的大背景下，生活垃圾焚烧作为集中处理生活垃圾的有效途径之一，在经济发达、土地资源紧缺的大城市逐渐兴起。政策利好，垃圾焚烧处理引来了资本市场的追捧及众多企业的关注，在争议中保持快速发展。
1.我国生活垃圾处理市场现状
据统计，自2001年至2011年，我国生活垃圾年清运量呈现出大幅增长。自2006年至2011年，年清运量稳步增长，年增长量约为300万吨，年增长率约为3%。2012年，全国设市城市生活垃圾无害化处理率达到84.8%。全国657多座设市城市生活垃圾清运量1.71亿吨，有各类生活垃圾处理设施701座，处理能力为48万吨/日，无害化处理量约为1.45亿吨/年。
2011年城市生活垃圾处理主要方式为填埋、焚烧、堆肥。其中卫生填埋继续稳居主导地位，已建547座卫生填埋场，在建505座，填埋比例占生活垃圾总量的66.79%，近年来基本保持稳定。
垃圾堆肥处理技术持续处于萎缩低迷时期，2011年底，全国共建有综合处理11座，在建堆肥厂2座，仅有1%的生活垃圾采用堆肥处理技术。
而垃圾焚烧处理已成为行业热点，在争议中保持快速发展。2011年建成109座垃圾焚烧厂，在建49座，其中已建焚烧能力约9.4 万吨/日，在建焚烧能力约4.5 万吨/日，有17.25%的垃圾采用焚烧方式，5 年内上升7个百分点。
垃圾焚烧凭借其设施占地较省、稳定化迅速、减量效果明显、臭味控制容易、余热可以利用等优点，成为目前大城市垃圾处理的理性选择。
2.垃圾焚烧处理利好政策频发
2012年出台的两项重大扶持政策更加推动垃圾焚烧发电行业进入更加快速的发展通道：4月，国务院发布的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，到2015年全国城镇垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%，其中东部地区达到48%以上。这是国家首次将垃圾焚烧作为主要处理方式，并将其所占比例作出明确要求。
3月，国家发展改革委发布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》，通知明确规定，吨垃圾焚烧发电280度以内执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元，超过部分按当地电网标杆电价执行。 该政策规范了以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目的价格，直接利好企业，也被誉为垃圾焚烧行业走向规范化的里程碑。
2013年，虽未出台垃圾焚烧行业直接政策，但相关环保政策频频出台，也为垃圾焚烧行业带来重大利好。
近日召开的十八届三中全会，明确指出要“加强生态文明建设，推进环保产业改革”，并提出“加快转变政府职能，推进政府采购公共服务”；此前如环保部发布的《关于发展环保服务业的指导意见》、国务院总理李克强主持召开常务会议“研究推进向社会力量购买公共服务”等政策，都从不同角度对环保服务业，尤其是固废技术设施升级、发展模式创新、基础设施建设、政府采购服务等做了详细规定，促使行业进入一个井喷式发展的“新阶段”。8月，国务院《关于加快发展节能环保产业的意见》中提出，近三年节能环保产业产值年均增速15%以上，到2015年总产值达到4.5万亿元。这一意见的出台，预示着固废产业将面临发展的“新机遇”，获得更大的市场空间，形成一股产业“新动力”。
3.垃圾焚烧处理市场持续火热
2013年，在国家利好政策与规划的驱动下，我国垃圾焚烧持续走热，生活垃圾焚烧项目遍地开花，上马速度空前加快。
据统计，到2013年9月份，内地建成并投入运行的生活垃圾焚烧发电厂约159座、总处理规模14.5万吨、总装机约3000MW。其中仅2013年上半年，全国垃圾焚烧项目招标数量就多达80个，较去年同期增加近2倍。业内预测，今明两年将有逾700亿元的垃圾焚烧项目开工建设，“十二五”期间全国将新建垃圾焚烧发电厂384座。
环保上市公司竞相扩大融资，利用资本优势，发力垃圾发电。光大国际、桑德环境、永清环保、南海发展、城投控股、华西能源、盛运股份、泰达股份等多家上市公司加紧布局垃圾发电业务，发力投建垃圾发电项目。
二、垃圾焚烧处理存在问题与挑战
在蓬勃发展的同时，垃圾焚烧处理仍面临诸多问题：政府职能混淆、补贴机制不完善、技术争议、标准不断提高、恶性竞争普遍存在，尤其在选址方面引发众多民意抗争……如此种种，客观上掣肘着垃圾焚烧产业发展的步伐。
1.政府职能混淆
垃圾处理属于市政公用事业，地方政府是其责任主体。在实现特许经营后，地方政府向企业购买公共服务，企业为政府提供公共服务，两者之间的界面关系是服务关系，而非管理关系。在垃圾处理领域，政府很多时候还在运用计划体制下行业管理的思路来管理服务企业，职能的混淆衍生出诸多问题。
目前在垃圾焚烧行业，政府的公共管理是缺位的，法律制定与执行不到位。社会管理是皮，公共服务是毛，皮之不存毛将焉附？社会管理如果缺失，公共服务水平便很难提高。焚烧厂频遇“邻避效应”，便是社会管理不到位的恶性循环显象。
2.监管机制有待探索
当前，我国垃圾焚烧厂的监管主要靠企业的自律或者社会责任。政府环保监管缺位严重；环保部门或者是建设部门监管，有监管责任没有相应能力，既无专业人员配备，也没有设备，更无专门资金。因此，未来如何对垃圾焚烧厂进行监管也还需要做进一步的探索。
3.垃圾发电补贴机制被指“跷跷板”
被誉为对企业有重大利好的垃圾焚烧发电补贴政策，在实施中引来企业诸多质疑，被视为“跷跷板游戏”。
一般来说，垃圾焚烧发电项目的收入包含垃圾处理服务费和上网电价补贴两部分。以成都某项目为例，BOT合同上签订上网电价价格为每千瓦时0.5元，去年价格政策出台后，上网电价上涨到了每千瓦时0.65元，可是增加的这部分电费却从垃圾处理服务费中扣除了。而且，根据去年年底发改委出台的增值税“即征即退”政策，上网电价先缴纳增值税，待通过环保部相关审查后，才能再将税额退换给企业，这无疑又增加了企业拿到优惠补贴的难度。
垃圾焚烧发电补贴目前在垃圾焚烧项目的收入结构里是一个“跷跷板”，是此消彼长的关系。电价补贴相当于中央政府补贴地方政府，对运营商而言反而增加了麻烦，增加了交易成本，如补贴发放时间延迟、滞后等。此外，垃圾焚烧发电补贴将来应是呈减少趋势的，垃圾处理最终要归于谁污染、谁付费，不能只靠中央政府补贴。
4.技术存在争议
目前垃圾焚烧行业在国内异军突起，但应该采用何种方式进行焚烧，业界的争论一直没有停止。据了解，垃圾焚烧主流工艺主要包括炉排炉、流化床，两种技术分别存在一定的优势和劣势。经过多年发展炉排炉技术已较为成熟，且适合大规模焚烧，在欧美国家得到广泛使用，单台最大处理量达到1200吨/天。流化床技术作为国内自主研发技术，也日趋成熟，尤其在对垃圾热值不高地区和与污泥等固废协同处理地区有较好的适应性。
统计显示，截至2012年底我国投入运行的生活垃圾发电厂142座，采用炉排炉技术77座，流化床技术59座，其他技术6座。
垃圾焚烧的技术选择应当实事求是，并拿出务实的数据进行分析，但我国垃圾焚烧的用户与业主很多却无法拿出真正的数据，间接导致了垃圾焚烧行业的混乱。
5.“邻避事件”时有发生
经过这些年全国轰轰烈烈的“反焚烧”活动的洗礼，应该说，越来越多的人特别是稍有理性和现实思考的人认识到：焚烧是必须的。但对于怎么烧，在哪儿烧，还存在诸多争议。
在垃圾焚烧项目加速上马的同时，“邻避效应”还在持续。垃圾焚烧厂项目的选址与开工饱受公众的质疑与反对，并往往从单一的环境维权，酿成社会公共事件。如2013年7月，针对广州市第五资源热力电厂（花都垃圾焚烧项目）拟选址狮岭镇事件，当地数千人上街抗议。
文章导读
业内专家认为未来至少还有10年，是垃圾焚烧发展的黄金时期。虽然争议依然存在，但总的发展基调仍会是以焚烧和填埋作主线，其他设施为辅的国家规划建设布局。
来源：中国固废网 作者：刘永丽
一、垃圾焚烧行业发展趋势
1.垃圾焚烧项目趋于大型化、园区化
国内垃圾焚烧发电项目将趋于大型化、园区化，主要推动因素有两方面：
一是垃圾焚烧发电项目选址难，好不容易找到一个场所就把它做大，所以目前我国垃圾焚烧厂建设规模越来越大，日处理规模可高达2000吨~3000吨，甚至是5000吨。
二是经济效益的推动。由于生活垃圾焚烧技术较复杂、投资大，技术应用的门槛较高，不仅需要以经济基础为支撑，而且还需要有一定的规模效应，使得垃圾焚烧余热具有较好的发电收益，才能保障生活垃圾焚烧厂的顺利运营。垃圾焚烧厂规模越大，经济效益就越好，因此政府和企业都有促使垃圾焚烧厂大型化发展的推动力。
2.垃圾焚烧技术争议趋于理性
“无论黑猫白猫，能将垃圾处理好的技术就是好猫”。近年来，对于垃圾焚烧技术争议一直未间断，其中炉排炉和流化床是争论的重点之一。但越来越多的人对于两种技术的争议与认识逐渐趋于理性化。
炉排炉垃圾焚烧技术是国外发达成熟技术，已有近百年历史，目前在我国占据主导地位。流化床焚烧技术是国内自主研发具有自主知识产权的技术，经过企业、设备厂家十多年的实践和完善提高，技术已渐成熟。从其燃烧机理看，燃烧更充分彻底，且起炉和停炉较为方便，对垃圾热值不高地区和与污泥等固废协同处理地区有较好的适应性。
在实际应用中，可根据垃圾特点及当地的具体情况，选择更加适宜的垃圾焚烧处理技术。
3.标准将不断提升
近年来，我国垃圾焚烧厂污染物排放超标屡见不鲜。随着垃圾焚烧技术和环境保护、污染防治的要求不断提高，对我国污染物排放提出了新的要求，我国现行的《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GWKB3-2001）已经难以适应新的要求。因此，国家对现有标准进行了修订，于2010年11月发布了《生活垃圾焚烧污染控制标准》（征求意见稿），但截至目前还未正式发行。
目前北京、上海、广州等地已经走在了垃圾焚烧污染物排放控制的前列，制订了相关的标准，所有指标均严于国家标准。
随着标准的提升，现有的垃圾焚烧厂可能要进行技术改造，增加末端烟气处理等设施。这样一来势必会增加垃圾焚烧费用，有些地方可能会由于调价导致项目数量变少，但从长远来看，整个行业的价格水平会有所提高，也是有利于行业发展的。
标准的提升为生活垃圾焚烧项目的投资建设和运营管理树立了新的标杆，它有利于我国生活垃圾焚烧产业的长期和健康发展，也给有实力的相关固废企业带来了新的发展或兼并机遇。但标准提升对焚烧产业的影响是有限的。因为它在很大程度上已经被提前消化，新建焚烧项目基本上都已经执行类似的高标准。
4.垃圾焚烧市场面临“洗牌”
我国垃圾焚烧发电进入投资阶段，其巨大的市场空间吸引了各路资本竞相涌入，通过投资与并购等渠道在这场盛宴中分一杯羹。中国水业、中铁一局、宝钢节能、三菱重工等多方投资主体均宣布进军垃圾焚烧发电领域。
资本的高需求与差异性也加剧了行业内的兼并购。一些中小型企业面临上市遇阻与融资困难，为了获得投资回报与业务发展，选择被上市企业并购。而已经上市的企业，超募资金充裕，寻找好的固废项目进行高溢价并购，交易双方实现共赢。如盛运股份收购中科通用，南海发展收购创冠环保等。
5.群体性事件逐渐接近尾声
虽然垃圾由焚烧引发“邻避事件”还时有发生，但伴随着对垃圾焚烧的理性认识，此类事件已逐渐接近尾声。这一改变源于企业、媒体、政府的共同推动。
企业在垃圾焚烧项目建设由以前的高调宣传，改为近年的低调而务实的积极推进；媒体舆论报道由以前的多元化报道，改为近年的以正面引导和宣传为主；政府部门由以前的被动应对、适度引导，改为近年的政策先行、积极指导。
就“邻避效应”问题，当务之急不是考虑“垃圾该不该焚烧处理”、“焚烧厂选在哪里”等问题，而是要考虑如何减小垃圾焚烧的环境风险，最终缓解居民与垃圾焚烧厂的矛盾，避免“邻避事件”的频繁发生。
二、垃圾焚烧处理市场前景
1. 十年发展黄金期
业内专家认为未来至少还有10年，是垃圾焚烧发展的黄金时期。虽然争议依然存在，但总的发展基调仍会是以焚烧和填埋作主线，其他设施为辅的国家规划建设布局。
就区域来分，焚烧将以上海、广东、浙江、江苏作为沿线，向其他地区辐射，即以东部地区最为集中，其次是中部地区，然后是西南地区，最后是东北和西北地区，呈扇形发展的布局。
对于未来垃圾焚烧的发展格局，可用两组数字概括：“四五六”和“三三三”。
“四五六”格局，即“十二五”新增的垃圾处理设施，焚烧占到四成；其中，东部地区的比重占到五成，项目的数量占52.7%，项目的规模也占到五成，54.8%；此外，新建的投资规模占了六成，尽管从国家的布局来看是占56%，实际上设施的比例经简单测算已经达到了65%～67%。目前，“四五六”的格局现已基本形成。
“三三三”格局，即到“十二五”末，垃圾焚烧处理项目达到300个左右；形成30万吨的处理规模，每个项目平均处理规模为1000吨；目前垃圾焚烧处理比例已经达到18～20%，未来这个数字可以达到30%。
2.农村市场广阔
数据显示，2012年，全国657多座设市城市生活垃圾清运量1.71亿吨。恰如当前我国水务行业只服务了约4亿城市人口，还有9亿人没有享受到服务。垃圾处理行业也是一样，目前我国农村垃圾几乎处于无序化处理状态，小城镇垃圾污染严重。
随着城镇化推进，农村经济发展水平的提高，垃圾收集范围的不断扩大，农村垃圾焚烧将有巨大市场空间。
此外，伴随着国内一二线城市垃圾处理市场饱和，在当前环境治理需求如此迫切情况下，未来乡镇村的垃圾处理市场将会呈现爆发式的增长，环保企业快速进入乡镇村垃圾处理市场。如上海环境集团、桑德环境、光大国际等已开展相关项目业务。
3.垃圾焚烧企业“走出去”
经过十几年的发展，我国垃圾焚烧产业总体规模迅速扩大。面对垃圾焚烧市场的全球化发展和国内垃圾焚烧处理基础设施建设市场趋于饱和的态势，越来越多的企业将目光投向国际市场。
中国垃圾焚烧两种主流技术都已发展较成熟，对于东南亚等发展中国家有较好的适应性。这些地区目前垃圾焚烧市场几乎处于空白，未来市场发展前景较好。此外，国家也一直在鼓励中国企业“走出去”，这是一个很好的时机。
4.二次市场待“挖掘”
以中国的人口密度和过去20多年的高速工业化发展造成的环境压力，垃圾填埋的压力会越来越大，老的填埋场很快会填满，新的填埋场很难找到地方。但是原生垃圾还会源源不断运来，即便经过垃圾焚烧还会有焚烧产生的炉渣和飞灰需要填埋，用地依然会很紧张。
今后，垃圾焚烧未来不但要烧原生垃圾，还会将已经填埋的垃圾挖出来烧，以解决填埋场用地难寻的问题，同时也可以腾出库容。随着垃圾焚烧发电厂选址难度增大，未来焚烧厂应该都建在填埋场附近。每一个填埋场就是一个潜在的垃圾焚烧厂，目前仅有垃圾填埋厂的城市，将来可能都会做垃圾焚烧。
此外，目前我国已有的100多座垃圾焚烧厂都面临技术升级改造问题，有些厂可能会推倒重新建设，这也将是一个很大市场。
目前我国有些垃圾焚烧厂技术、运营等不完善，存在服务质量、服务价格提升的潜在空间。当前垃圾焚烧服务价格从几十块到上百块都有，而最终服务标准的提高会产生成倍的单价提高。垃圾焚烧市场的总量是由“量”和“价”共同决定的，所以，垃圾服务市场未来还有一个比较大的空间。
垃圾焚烧企业要做到用事实说话，让老百姓放心，老百姓的心理容量放开了以后，垃圾焚烧市场的发展才会真正的加速起来。
三、垃圾焚烧发展的呼吁
1.政府干好自己的事
垃圾处理的产业化尚处于初级阶段，作为垃圾处理的责任主体，政府的职能转变势在必行。城市垃圾处理是市政公用性事业的重要领域，政府有三项职能：公共服务职能、宏观调控职能与社会管理职能。
首先是公共服务管职能，政府有义务、有责任将垃圾处理实现无害化、稳定化。2013年7月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。政府花钱让社会来提供服务，不仅能精简公务员，也能提高服务效率。我国市政公共服务外部化是必然趋势，最终环境公共服务将会由企业进行提供。
政府的宏观调控职能对垃圾焚烧发电影响颇深，政府的政策鼓励与补贴机制有力地推动了垃圾焚烧产业。为了改变能源机构，实现经济转型，我国从政府宏观调控层面鼓励垃圾焚烧发电。另一方面，垃圾资源化的措施大多不能实现经济合理性，需要政府调控干预，具体表现为各种形式的财税补贴。而政府调控须有度，调控与补贴的平衡点是使其具体措施具备经济合理性的基本要求。垃圾焚烧发电补贴政策是政府宏观调控的有力体现，改变了垃圾处理处置的技术经济比较，大大活跃了垃圾焚烧发电市场。但目前垃圾发电补贴也存在质疑，宏观调控中的尺度把握，还需要来自国家调控部门的智慧。
在公共服务领域，环保监管与规划管理等属于政府的社会管理职能。社会服务采购依据经济合同，社会管理必须依法进行，必须具备法律基础，垃圾焚烧中的选址规划、烟气排放、臭气控制等一系列问题，都需要制定相关法律规划或标准规范。
以上三种政府在垃圾处理上的职能，于目标、实施主体、管理层次、管理手段等方面都存在不同程度的问题：公共服务责任迷失，资源调控虚高，社会管理缺位。而今后，公共服务采购的范围和深度会提高，垃圾资源化是宏观调控的最终方向，环保社会管理越来越严格，公众舆论力量也越来越强大。在上述趋势下，政府的职能转变势在必行，政府与企业的关系亟需调整和理顺。
2.将规划做到位
垃圾焚烧厂的建设需要统筹考虑、合理规划。
一是要积极发展有余热回收的垃圾焚烧处理，提高垃圾余热利用效率。对于生活垃圾焚烧厂余热利用，需要突破单一发电模式，推进热电联产，提高余热利用效率，为节能减排做出更大贡献。
二是对于生活垃圾焚烧厂建设规划，需要突破针对单一生活垃圾的局限性。与生活垃圾特性类似的工业垃圾，大件垃圾，农林生物质类垃圾如秸秆，城市污水厂污泥以及医疗垃圾（经过消毒灭菌）等可统筹规划，实现固体废弃物集约化焚烧处理。
3.通过协议解决标准不断提高问题
垃圾焚烧排放标准长期来看肯定会提高，但目前垃圾焚烧项目大多为BOT项目，合同通常为二、三十年，在这么长时间内要使排放标准不发生变化概率是很低的。标准的提高，投资运营商可能需要更新设备，改造工艺，运营成本增加。
这也意味着政府长期采购垃圾处理服务要能应付这些因素的变化。现状却是很多BOT合同较粗糙，对于诸如排放标准的变化约定不明，“届时再商量”，这样可能会导致项目运营不下去。
不过诸如标准提高的问题是可以通过协议和约定回避风险的。如果政府服务的采购者是理性的，愿意为诸如排放标准提高这样两方都难以控制的因素买单，而且在合约里面也能够预先做一些比较具有操作性安排的话，对垃圾焚烧行业或者某个企业不会产生致命影响。同时，我们应该去引导政府如何科学合理的对付这些长期风险。
4.建立联盟标准
电力行业有很多标准规范，但是垃圾发电行业相对来说标准的制定比较滞后。除了主要的几个指导性的标准，比如污染物的控制排放标准等，具体标准还未发布。
垃圾焚烧厂建设涉及设计、施工、设备采购、技术难点等方方面面的问题，随着垃圾焚烧项目的密集启动，尤其是外地项目数量的增大，企业对项目公司管理难度加大，使得企业需要考虑技术管理的效率和统一性问题，制定企业技术标准。很多企业都在着手建立自己的标准。此外，由于垃圾焚烧行业与居民生活密切相关，也引发诸多“邻避事件”。企业也需要加强服务规范，建立相关服务标准。
垃圾焚烧产业促进联盟将整合一批优秀企业标准，形成科学合理的“垃圾焚烧联盟标准”，达成行业共识，作为样板促进垃圾焚烧行业品牌和企业品牌的提升及长远的发展。
5.积极技术创新
垃圾焚烧设备、工艺等多个环节存在创新需求。“打铁还需自身硬”。企业若想在行业保持领先，也离不开技术创新。目前国内垃圾焚烧技术装备水平跟欧美、日本等发达国家相比还有一定的差距，国内企业要不断去追求更高更新的技术。
6.提升企业责任
每个垃圾焚烧企业从自身出发可以做什么呢？可能包含内部外部两方面，从内部来说要规范运作，企业自身应该负起责任，扎扎实实的做好每一个项目，不断完善和提升技术，保持较高的标准。
对外要体现出公开透明，加强交流跟互动。对社会要做到信息透明，体现出企业的社会责任与环境责任，主动与社会沟通交流，创造一种和谐的关系，企业之间要避免恶性竞争，互通有无。
7.主导社会引导
在社会沟通上，垃圾焚烧企业应该优先走出去。公众所反对的是垃圾选址，并不只是垃圾焚烧，只是突出表现在垃圾焚烧上。在我国，由垃圾焚烧引发的“邻避事件”，主要的发生地点是北京、上海、广州、深圳等大型核心城市。有分析认为，印度、巴西、菲律宾等国家反对垃圾焚烧厂建设-主要是捡破烂的人，影响了他们生计；中国近年来也出现反对垃圾焚烧，主要是住别墅的人，担心影响房产升值。
其实，垃圾焚烧发电技术已经非常成熟，环保方面已经没有技术障碍，所以舆论导向很重要。政府、专家、企业应该共同发挥宣传教育、舆论引导的作用。政府方面应该发挥好中国特色的舆论特长优势，加大科普宣传力度。专家应加强对相关垃圾处理技术的深入研究，能够拿出足够科学依据来说服民众。企业应加强与群众的沟通，设立开放日，接受民众的监督。媒体、记者应该意识到舆论宣传引导的重要作用，更科学、全面地开展宣传报道。
