报告|香港环境治理的新探索：共生公治
小秘书：
当前大城市的环境承载力受到挑战，矛盾也在增多。“压力锅”式发展的香港，正在面对同样问题。其治理环境的一整套机制，值得参考。尤其是，香港在环境治理方面，正对“共生公治”的模式进行探索，这比“治理”走得更远，也更值得我们关注。
7月20日，在复旦大学管理学国际论坛上，曾多年担任香港特区政府环境咨询委员会主席的香港中文大学资源与地理学系教授林健枝，以其在环境政策、环境评价和环境噪声等方面长年的研究与实践，分享了香港环境治理的挑战与经验。其中有不少值得中国城市借鉴之处。以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者摘编的部分内容。
香港城市发展的环境压力
香港地方小、人多、基建多。发展压力非常大，是压力锅的发展模式。人的密度高，基建密度也非常高。车的密度也很高，香港每公里车数是271，美国只有30多。香港的重型车占30%，新加坡是17%，美国只有4%。
老实说，在香港，最怕是当官，当官最怕就是当环境的官。在香港，要在一个地方造焚烧炉也好，搞填埋区也好，都很不容易。想想看，地方这么小，这些设施还能放在什么地方？
有人说，填埋区可以用海运，这样就不用垃圾车。对此，有一家顾问公司做了研究，看什么地方不可以用。结果，不可以影响海运交通，养鱼的地方不可以用，海岸公园不可以用，沙滩不可以用。很多地方都不可以用，还有什么地方余下来？可以看到，我们面临很大压力。
人口增多，要发展，就会面临绿地不足的问题。香港的郊野公园占香港总面积的40%，这些是不可以用来发展经济的。它有很多好处。人们要从城区去最近的郊野公园，只需要半个小时。花半个小时，就可以从人多拥挤的地方到另一个世界，这是很多人非常珍惜的。郊野公园是一个公有空间，贫也好，富也好，都可以去，不收费，什么人都可以用。对某些人，尤其是普通人来说，这是非常重要的机缘。所以，如果我们把郊野跟城区连成一起，就可以发挥很大的作用。因此，郊野公园如果有什么事发生，公众会有非常强烈的反应，他们觉得这是他们的公共空间，不应变成私人拥有的地方。
香港现在没什么工业了，制造业90年代都转到了深圳。香港跟珠三角地区，无论经济还是环境，整个区域差不多一体化。现在公众对环境素质的要求越来越高。如大气污染，当然，部分污染来自路边，如汽车尾气排放导致高PM10和二氧化氮；还有区域的污染，就是整个区域范围内的，导致能见度降低。不是说要埋怨我们的邻居，其实现在珠三角投资的60%、70%都是从香港跑过去的。
从香港气象站的图（这里说香港的能见度，不包括雨，不包括雾，那么就是污染。在香港的政府部门，如果不搞环境，不可以说环境，说了要掉官的，关于能见度的解释，是环境局长的说法），可以看到在80年代有一个转折点，这表明整个珠三角发展以后，香港能见度减少的趋势。
现在虽说一国两制，从环境来说，香港没有“两制”，就是“一制”。看看珠江口的地方，无论中山、东莞、广州、深圳，所有的大气都是珠三角混合在一起，然后再分散。
从管控迈向治理
香港的环境治理，是什么样的道路呢？从环境管控开始，采取法律法规等手段，然后是环境影响评价，然后是软性激励手段，还有就是治理的制度体制建设。
法律监管到处都有，大气的、水的、噪声的、环评的，在香港都有。改善大气污染、治理汽车尾气也要靠法律，我觉得最重要的就是环评法律。改善香港大气的措施有好几十条，其中包括一些用经济手段的激励措施。在今年特首的报告里说了,要拿出100多个亿，鼓励一些老的社区换成新的社区，鼓励用电动车。
治理体制建设是非常重要的，包括公众参与、信息公开、独立第三方的制衡，以及建立问责与监察的制度。
公众参与，就是让公众有多种途径可以参与，香港在公众参与方面的途径，包括环境咨询委员会、公开的环境影响评价程序，以及政策的公众咨询。我在大学工作33年，有15年去参与环境咨询委员会的工作。
公众监察也非常重要。这里有申诉专员公署/审计署，还有一个制度叫做司法复检。公众如果对行政不满，可以到法院去寻求司法复检。环保署的指令，也可以寻求行政复检。这里就是一个制衡：行政部门做的东西，一方面要有作为，一方面不得失当。
讲讲环境咨询委员会。最高行政长官制定香港环境政策，其下有三个司长（律政司司长、政务司司长、财政司司长），政务司下还有13个局，环境是其中一个局。市民可以通过补选等方式，成为立法会议员。同时行政长官委任了一个环境咨询委员会，职权范围是监察本港环境状况，就污染问题、环境保护、持续发展及生态问题，向环境局提出建议，需要审视所有的法律、政策、环评报告。不过，最后的决定权还是在局长那里。
环境咨询委员会委员的任命，有一个法律过程。任期是每年一任，人们通常做6年就和委员会再见。其实这样是好的。这个是义工，没薪水，做得太久，跟处长、局长太熟悉，会有千丝万缕的瓜葛。
环境咨询委员会，既不是官方单位，又不是民间NGO，究竟是什么？为什么把政府要决定的事给这个会讨论？其实，这个设置是很聪明的。所有环境团体，还有搞工业的、做生意的、专业人士，都在里面。把他们引进来关紧门，给出一些游戏规则，让他们在里面讨论。不然他们就会到街头去。
在环评过程里，咨询委员会起到非常重要的作用。环评报告作出来之后，他们会先看是否满足最基本的要求，符合的话就公示，委员会用2个月的时间参考，最后给局长意见，如果同意的话，环境许可证就可以发出来了。
如果我们不同意的时候，局长同意，怎么办呢？这时，我们开完会以后，就会和别人说，我们的意见是什么，依据是什么。这就会给他很大压力，局长要解释为什么我们不同意，而他是同意的。
跟香港环评有关的东西，都在香港特区政府环保署网站公开。所有全份环评报告、委员会会议记录、环保署署长的决定及依据都放在里面，监测数据也都可以在网上看到。这就是所有信息公开透明。举例说，有一份2030年香港发展战略环评报告，在网上可以看到整份。
公众参与是最重要的一环。举一个例子，2001年时国际有一个期刊，选了全球十大环境新闻，其一是九广铁路的落马州铁路支线项目被香港环保署拒绝了，这是当年一个大的新闻。线路经过一块非常重要的湿地。要建铁路的九铁说，这不怕，用高架的方法，下面就是永久的湿地。一开始，政府行政会原则上同意那个方案，报告做完拿出来公示，态度保留，环保署署长想了一个月，最后一天说不批准。后来，九铁上诉，开展了四个月的一场官司。这个上诉过程中有很多意见，有一些法律观点，也有的说不能过度参与。如果大家有兴趣可以到香港政府网站把好几十页的书下载下来。九铁说，你们有那么多意见没关系，要什么我都给，要生态补偿20公顷，我现在给28公顷，没问题。但是，这个报告如果不改就不能批准，可改了以后，就成了一份新的报告。上诉委员会没法决定新的报告是好还是不好，只能批当时的决定是对还是错。上诉委员会说，我们不可以替公众看环评报告，不能绕过公众参与的过程。最后那个铁路还是建了，但用的是隧道的办法。
独立第三方的制衡在香港制度里也非常重要。独立第三方，是指污染管制上诉委员会，主要是一些退休的法官跟一些专业人士组成。上诉人无须聘律师，就可以很快得到一个结果。其作用就是，在政府跟企业中间，快速解决问题，以公正的第三方，实现良好的治理，减少利益冲突，促进社会和谐。
如果有公众投诉企业，环保署调查要有一个个案处理的时间。环保署认为企业犯了什么事，可以给企业一个消减污染通知令。如果企业同意这一通知令，对其配合，就没事了；如果企业不同意，可以上诉。上诉委员会决定这一上诉是否有理由，它可以确认通知令有效，或取消通知令，抑或更改削减通知令的内容。如果任何一方再不服，还可提请司法审查。由此，独立第三方会减少一些企业跟政府部门的摩擦。
关心香港的朋友都听过，环保署已批准同意港珠澳大桥的环评，有一个老婆婆寻求司法复检。一审时法院判老婆婆胜诉，环保署不服再上诉，到二审时，上诉成功。政府说拖了半年时间，工程延误，工程费多了65个亿。很多人骂那个老婆婆，花了政府那么多钱。我想问，钱花了，学费交了，我们学到的是什么？整份报告，你说的每一句话，到法院解释，能否站得住脚？
再看问责。在香港特区有几个部门，其中一个就是审计署，审计署为政府部门进行独立审计，以提高他们的服务表现，对其进行问责。举个例子，2012年1月时审计署出了一个报告，狠狠打了环保署一下，说大气素质管理做的不好。这整份报告都可以下载。其中会说这个服务的表现如何，做得好还是做得坏。这个部门也可以受理公众投诉。
环保署很多报告都放在网上，比如大气、水，都能看得清楚。还有廉政公署，这在香港非常重要。我当咨询委员会主席时，虽然不是公务员，没拿薪水，但我还是公职人员，受廉政公署的条令约束。
转变治理环境带来的挑战和探索
我们在一个非常复杂而且不断改变的治理环境之中。回顾香港环境治理发展之路，80年代时主要是知情权、表达权，90年代是参与权、监督权、行政绩效，解决申诉和审计的问题。2000年起，是利益共享，讨论邻避问题，为大家带来好处的东西，不应让一方承担成本，这需要有一些补偿。
现在越来越多纷争，很多争论的地方是在价值观、意识形态、社会正义。
香港要建高铁时，一些人反对环评，我觉得这是一个借口。我当咨询会主席的时候，他们说环评做得不好，但背后是其他问题，包括：为什么要拿六百多个亿建铁路，不放在住房、医疗，为何这样发展？
这其实不是环境问题。环境运动慢慢跟社会其他运动混在一起。环境本来有明确目标，是一项较为技术的事情，但现在这样，也是社会正义问题。
人们试图解决环境问题所使用的方法手段也变得比较有对抗性。矛盾不断增加，其中有很多原因。
首先是被冰山一角的视角所激化。环评是最上面的一块，很多人以为环评就能解决环境问题，其实不是。还有一个窄窗理论说，环评提供了一个公众参与的窗口，这是唯一的窗口，所以公众不管其诉求是否跟环境有关，都要先挤进去。这就是我们面对的一个问题。
环境运动其实在慢慢改变，我们治理的方法和框架也应改变。回到正义的问题，实现所有人享有优良环境的权利，就变得更难。解决这个问题，不是靠科学的讨论，不是靠技术的方法。
依照环境利益相关性和影响能力，社会群体可分为四种。影响力大、利益小的，是小区邻里；影响力大利益也大的，是审批部门；专家是影响力大利益小；公众影响力小利益也小。从权力结构来说，公众觉得自己没什么影响力，没什么利益，都想尽方法参与运动。所以我们可以看到，这几年有很多不同表达方法。还有一点是，在香港，公众对政府越来越不信任，尤其对一些新的技术。我们做过一个研究，如果要建一个焚烧炉、填埋区，公众信谁？他们最信任的是NGO，对立法会的信任已减了一半。
信任怎么形成？一类是基于关系，其他是经过考量。公共事务的信任来自第二种，但现在在公众眼中，一些专家收人钱财替人消灾。在这个情况下，政府经常进退两难。如果有激烈行动时，它就退一步，再有更激烈的行动，再退一步。这就造成非常大的困难。
在公众参与方面，70年代港英政府用行政吸纳精英，把精英吸纳到政府部门，1985年后有咨询委员会，1997年后又有比较开放的咨询委员会。现在我们遇到很多困难，要想是不是有一些共生公治的方法。
现在可以说，香港是在十字路口。如果做得好，就有良性循环，这要基于比较精密的设计，有了信心，政府部门会更开放，这个怎么做？协商是不是一种方法？
香港其实经历了很多事。填海的时候，有很多纷争，保护海港的人，和政府部门产生争论，最后2005年政府成立一个共建维港委员会。“共建”是共同的，不单是咨询，而是共同找一些方法解决问题。去年开始，有了生物多样性行动计划，我现在当这个会的主席，老实说很不容易，要发展的、要保护的，很多部门都在里面。它要求开放、包容、参与，这个会的议程设置，不是在所有委员那里，虽然政府委任了很多成员，但这是公开的，所有要参与的公众，都可以来参与。是不是可行，我不晓得。这是一个实验，希望它可以成功。如果不成功，政府可能会认为，这种包容开放的方式不行。无论如何，我们要把这个事情做好。
香港的环境治理，从管控迈向治理。社会环境不断改变，现有体制不能解决所有矛盾。我们还在不断探索新的治理路线。
（报告者系香港中文大学资源与地理学系教授，澎湃记者王昀根据现场录音及PPT整理，未经报告者审订）
