PPP新瓶装老酒，近两年在国内蓬勃发展，预计很快就会成为统计意义上全球最大的PPP市场。作为喝过两轮老酒，目前在岸上看热闹的闲人，发现旧时代的老故事又在重演，只是换了一件马甲，来了一些新人。本不想说，但被圈内后生呵斥为局外人，只好出面参与讨论，首篇谈恶性价格竞争问题。

一、症状

E20研究院整理了垃圾焚烧项目政府补贴的一系列数字：1999年上海江桥项目213元/吨，2003年天津双港项目145元/吨，2009年昆明五华项目90元/吨，2014年长春项目61.3元/吨，2014年益阳项目50元/吨，2015年6月新泰项目48元/吨，2015年8月蚌埠项目26.8元/吨，2015年10月高邮项目26.5元/吨，2015年12月18日，浙江绍兴项目最低报价18元/吨。预计再过不久，政府就不用再提供补贴，项目公司反而要给政府交特许经营费了！

是技术进步导致成本大幅度下降吗？可能有一些，比如国产设备替代进口设备，投资成本有显著下降。但2010年之后国内垃圾焚烧项目主体设备大多已经国产化，为何价格仍然继续快速下降？底在哪里？并且不同的投资者在同一个项目中报价差异悬殊，是某些投资者确实有独门绝招吗？这些绝招如果是技术进步和管理改善，确实可以造福社会，一统江湖，我相信所有正直的人都会为她鼓掌，助其加冕称王。

但如果这些绝招是歪门邪道，则需要开一剂猛药、浇一桶冰水。如执迷不悟，殷鉴不远，害莫大焉。

二、殷鉴

恶性价格竞争，不是一个中国特色的问题。在输出PPP模式的英国，著名的英法海底隧道项目，就因为实际投资远超出签约时的估算投资，造成项目公司破产重整，诸多投资者损失惨重。在国际上，因为报价问题而失败的PPP项目不可胜数。

国内上世纪90年代中期搞了一轮以单个水厂、电厂、收费公路为主体的BOT、TOT项目，大多以“或取或付”为托，行固定回报之实。因固定回报的利率成本畸高，在2000年前后，市场利率已经大幅度下降的背景下，大部分项目以各种形式被清理。诸多以为“签了一堆好合同”的外商投资者美梦落空，进而抱怨相关地方政府不守契约，有些国际投资者就此遗恨退出国内市场。

我有幸参与多个项目涉及近20亿美元投资的固定回报项目清理，了解诸多内情，真心感觉地方政府被冤枉。那些外商手持的“好合同”显失公平，根本无法履行。聪明的外商变成怨妇，公平地说，是可怜之人必有可恨之处。

2002年，浦东自来水股权转让，评估价值7.6亿元的50%股权卖了20.3亿元，我作为这个项目政府方的核心成员，深感一种莫名的兴奋，也有些不安。跟国际投资者的决策层多次沟通，原来人家的动机已经超越了单个项目的投资，玩的是全局层面的大策略。好在家大业大，能承受十几年的亏损，付点广告费只是洒洒水。之后这家国际投资者以该项目确立的江湖霸主地位为托，找到诸多“傻钱”作财务投资者，在国内水务市场攻城略地，靠高价抢夺自来水公司股权，风光无限。这么多年过去了，冷暖自知，跟随的财务投资者欲哭无泪。

浦东项目点亮了一片天空，在国内掀起一轮轰轰烈烈的市政公用行业市场化运动。部分无知无畏的投机者，抱着占坑即是王道的简单纯朴的投资理念，通过恶性价格竞争哄抢地盘。后果如何，各方都已经有深刻感受，诸如东北某地的最美政协委员的案例，有一定的代表性，就不再过多撒盐了。

随后，时间到了2015年这一国内PPP的元年，价格竞争愈演愈烈，有过之而无不及。然而背后动机，大同小异，后果也会八九不离十。

三、策略

一些聪明人采取了如下主流策略：靠工程建设赚钱，谁靠运营收入谁傻逼。对于新建项目，占项目总投资30%左右的股权性资金落实后，能够通过银行贷款等方式获得债务性资金。股权性资金，往往由具有建设运营管理能力的战略投资者与跟投的财务投资者共同提供，财务投资者可能包括基础设施投资类上市公司、基础设施类股权投资基金、银行理财资金、保险资金等。假设战略投资者出资占股权性资金的30%-50%，则战略投资者自有资金出资仅占项目总投资的9%-15%。战略投资者获得PPP项目后，往往能主导项目的建设组织，可以通过设计、施工、核心材料采购、技术服务等方面获得较高的关联性收入，这几个方面的获利往往可以超过战略投资者对项目的全部自有资金投资。项目建成时，战略投资者可能已经收回全部自有资金投资，甚至获利丰厚，后面的运营阶段就没有所谓了。

如此，通过恶性报价抢得项目建设阶段的主导权就特别重要了。至于其他财务性股权投资者及债权人的权益，战略投资者也会以共同受害者的身份牵头与政府沟通，吃牢地方政府不会让这类项目完全停摆，地方政府不愿意因为这类项目违约影响本地金融环境，由此项目公司债务会变成地方政府兜底的政府性债务。如此之后，还可以伺机将资产高价出售给上市公司。足够牛皮的可以出售给自己控制的上市公司，不够牛皮的可以出售给一些需要题材的炒作型壳公司。主流策略在操作上的可行性较高，很多所谓战略投资者已经通过这种方式获得暴利。

还有一些非主流的策略：一是高价收购资产后，通过快速调高收费水平提高收入，或通过裁员、偷排、降低处理标准等方式降低成本，挤出丰厚利润；二是搞定地方政府关系签好合同后，直接炒卖项目投资合同；三是交叉补贴，比如靠价格竞争拼下示范性项目或有影响力的重大项目后，顺势拿下其他有高盈利机会的类似项目；近年还出现一种交叉补贴，地方国有企业靠本地收益和信用，到外地低价拼项目等等。显然，这里列举的策略并不全面，因为虾有虾路、蟹有蟹道，把我知道的晒出来供相关方面参考，还是有现实借鉴意义。

四、后果

低价夺标的后果包括而不限于以下方面：

首先，损害了地方政府的心态与信用。垃圾焚烧项目及近期出现的污水处理管网一体化项目的超低价，确实吸人眼球，但置那些之前提供更高补贴的地方政府于何地？当地如果要调整相关公共服务的收费标准，如果向市民解释？如果不违约重新选择社会资本，确实没有理由能说得过去。而对于未来再搞类似PPP项目的地方政府，不把价格搞得更低也无法交待。

第二，重大项目无法发挥社会效益。公用事业的外部性较强，稳定提供性价比合理的公共产品或公共服务是核心问题。部分投机者靠恶性价格竞争先占坑后耍赖，拖延工期、降低工程质量、恶意偷排，严重影响项目正常发挥功能，直至影响当地环境质量及居民生活质量，甚至存在严重安全隐患。比如，垃圾焚烧后的飞灰，是剧毒物质，应当按危险废弃物处理，成本非常高，低价项目是否处理到位？

第三，财务投资者不敢参与。财务投资者受骗上当后，投资信心受挫，不敢以长期股权方式参与项目投资，只愿意以债权方式或名股实债方式参与，往往还需要强信用增级，由此提高融资难度和资金成本，抬高项目综合成本，部分项目还会因此融资失败。

更为严重的是，如果因为恶性价格竞争，出现大量失败项目，将导致各方精心培育的PPP事业的良好发展局面受到负面冲击。

五、药方

对于心怀鬼胎的恶性价格投标，必须对症下药，采取可行措施。具体建议如下：

一是理论上正本清源。一项简单施工项目往往都难以按一口价执行。涉及多年建设期及几十年运营的PPP项目，特别是网络型的公用事业，边界条件不清晰，只有骗子和傻子才会相信一口价的合同可以执行下去。PPP最为重要的是根据技术、财务、法律方案，构建价格形成机制、价格调整机制和成本费用与价格监督机制，而不是某个锁定的价格水平。

二是落实问责机制。对于PPP恶性价格竞争引发的问题，必须严格问责。地方政府要理直气壮处罚投机者，绝对不能姑息。要对涉事政府官员严惩不贷。对混水摸鱼的不良中介机构，必须高度警惕。那些总是卷入恶性价格竞争项目的牵头中介机构，主要原因是专业能力不够，在项目机制设计方面存在重大缺陷，被策略性投机者有机可乘。如果项目建设运营过程中出现的重大问题，与招商阶段的机制设计瑕疵有直接关系，政府聘请的牵头中介机构要承担终生实质性责任，牵头中介机构要对其组织的其他中介机构的工作质量承担连带责任。行业组织要加强自律监督，新闻媒体要加强舆论监督。

三是信息披露。PPP项目涉及公共利益，绝对不能黑箱操作，对于项目签约文件，理应全面公开，进行信息披露。PPP项目竞争性招商运作全过程，应该公开、公平、公正，经得起各方面的拷问。政府与PPP项目公司之间发生的日常监管及财政补贴事项，也有必要公开披露。

抛砖引玉，点到为止，供识者参考。

 

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