作者：张志超
水润万物，雨生百谷。自古以来，人类逐水而居，城市依水而立，协调“人城水”关系是亘古不变的话题。正如古代先贤管子所论，“高毋近阜而水用足，下毋近水而沟防省”，城市的营城选址及规划建设首要关注水安全。近年来，随着全球城市化加速及气候变暖，极端气候所引起的雨洪灾害日益频繁，根据联合国防灾减灾署发布的《2000~2019年灾害造成的人类损失》，过去20年，全球的洪水灾害数量从1389起上升至3254起，在所有灾害总数中占比44%，城市的安全健康和可持续发展面临更大威胁和挑战。随着“韧性城市”建设被写入“十四五”规划，增强城市防洪排涝能力、建设海绵城市成为推进中国特色现代化新型城市建设的重要任务，相应的规划也有了新的挑战和要求。基于此，城市规划需要在空间层面系统思考提升雨洪韧性的策略方法，可重点关注三个维度。
尺度：将“雨洪韧性”纳入规划编制体系全过程
流域、城市、街区等不同空间尺度下的雨洪灾害防控具有差异性和协同性。荷兰、日本、新加坡等国较早探索构建了贯穿不同空间层级的雨洪韧性规划方法与实施路径，如新加坡将“水环境韧性”纳入概念规划、总体规划与各类专项规划、实施规划三个层级规划管理全流程。近年来，我国逐渐重视城市雨洪灾害防控的多尺度、系统性构建，如生态环境部等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》，提出构建适应气候变化区域格局，明确东北、华北等地理区域及京津冀、长三角等战略区域的行动指引；《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》也提出，在总体规划、详细规划、专项规划等不同规划层级和设计中纳入“低影响开发雨水系统”的具体要求。因此，从先行国家经验和我国规划建设实际中不难看出，将雨洪韧性融入多层级规划体系，将是未来发展的趋势和方向，成为规划设计技术转型和优化的重要议题。
雨洪灾害防控在不同空间尺度上，因规划对象资源禀赋、管控精度及目标不同，规划技术内容有所差异，应至少包含三个层级。宏观层面涉及地理分区、流域及城市群等大尺度范围，需要破解单一城市难以应对非常态、高风险极端气候带来的突发性冲击和持续性压力，推动区域尺度内各城市主体间联动机制的建立和规划治理的衔接。在系统构建以生态海绵空间为主的安全格局基础上，还应统筹协调洪泛区、蓄滞洪区、生态涵养区等韧性空间与国土利用间的关系，提升易灾地区的安全性。中观层面涉及市域及城区的中尺度范围，结合城市总体布局综合识别城市重点灾害类型及防灾分区，重点关注以自然河流、城市公园、水渠、管网为代表的生态与人工海绵空间，传导落实宏观层面的安全格局，完善雨洪韧性防灾空间与防控体系。微观层面包括城市片区、社区及场地等小尺度空间，采用设计手段将海绵设施与市民活动需求相结合，将下沉绿地、雨水花园等设施转变为城市景观，适应城市发展对空间高效利用的需求。
跨度：多专业协同实现各类韧性规划的有机耦合
传统综合防灾规划一般将单灾种防灾内容进行机械叠加，忽视了各灾种之间的联系和相互作用。随着城市体量及复杂程度的增加，多灾种耦合的特点愈发明显，放大了风险效应，加剧了雨洪灾害的危害。《伦敦韧性战略2020》《东京都国土强韧化地域规划》《韧性的新加坡》等国际韧性城市规划实践案例，均强调了城市洪涝、地震、粮食、能源等多维度风险的耦合与统筹。因此，推进多学科融合识别多灾种的耦合特征、控制风险连锁反应，进而统筹城市空间的规划与管理方式亟须得到关注。
在具体规划中，一是需要注重3S技术（地理信息技术）、水文模型等新技术的应用，推进多学科融合构建综合评价体，根据触发关系对各类灾害进行耦合分析，可为精准识别灾害特征及应对策略提供技术支持。二是亟须关注各韧性规划间的统筹协调。例如，海绵城市规划中会结合公园绿地设置公共海绵设施，而在抗震防灾规划中会结合公园绿地设置固定疏散场地，同一空间建设管理要求的差异将影响规划实施和城市风险防控效能。三是在国土空间体系下需要注重防灾空间的整合梳理与管控要求的统筹制定。如底线管控中的洪涝风险控制线、地质灾害防控线、铁路安全防护线、重大基础设施及廊道控制线（能源、电力、引水干渠等）往往存在交叉重叠，重叠区域的风险评估和管控要求制定则需要多专业统筹协作进行深入研究。
温度：共同缔造提升民生安全治理效能
面对我国风情雨情汛情交互叠加的气候形势，应坚持人民至上、生命至上，切实把保障人民生命财产安全放到第一位。保障人民安全与健康是城市规划设计的前提和落脚点，除去城市物质空间的规划建设，更重要的是通过多元主体的良性互动来提高社区韧性治理的有效性。
为此，应落实“以人民为中心”的防控理念，在社区治理中坚持“共谋、共建、共管、共评、共享”的方法机制，不断提升人民群众在海绵城市建设治理过程中的主体地位，保障其知情权、参与权、选择权和监督权，系统解决内涝、黑臭水体等人民群众急难愁盼问题。提前谋划社区应急应难避灾空间，综合考虑逃生通道、逃生方式的多情预案，推进各类涉水空间的应急教育实训、演习等。加强大数据、物联网等新技术的应用，共享相关部门应急信息，在第一时间开展灾难预警与应急救援工作，通过搭建社区公众开放智能平台，及时向群众传达雨洪灾情等信息。
