当PPP成为年度热词，在人们的概念里“公私合营”就是政府与私人资本的合作。但是相比民营资本，我国拥有大量实力雄厚的国企，在需要巨额资金和技术投入的社会公用事业中一直扮演着重要角色。因此，业界普遍认可地方政府与外来的国企之间的合作也属于PPP。并且，这种形式占据了我国目前PPP应用的80%。
当然，国企亦是独立的企业法人，也有盈利的要求。政府在公用项目建设中可以为企业提供怎样的资源、补贴、权益，保障其有一定的牟利空间，也是外来国企与地方政府“牵手”前最为关心的。
近期，中国经济导报记者详细了解了银川供水股权转让与增资项目，该项目是银川市与外来的国企——中铁一局、天津创业环保合作的PPP项目，从这个项目中，我们既可以看到外来的国企想要什么，也可以看到地方政府在推进基础公共设施的PPP项目时要注意什么。
政府与国企之间的PPP项目
在PPP模式中，第一个P指的是Public，即“公”，指政府。而第二个P则是Private，即“私”。而在中国，有央企和地方国企的存在。目前我国业界普遍认可的PPP模式，除了政府与纯民间资本的合作，也包括与不受签约政府所直接管控的央企之间的合作。多年从事PPP业务咨询的大岳咨询总经理金永祥告诉中国经济导报记者，“可以说就我国目前7、8千个PPP项目来讲，政府与国企合作的占80%。”银川供水股权转让与增资项目就是这种合作模式的成功案例之一。
银川市自来水有限责任公司曾经是银川市最大的供水企业，其前身为银川市自来水总公司，由银川市国资委持有100%股权。为改革城市基础设施投融资机制、盘活国有存量资产、探索城市市政公共事业的新模式，银川市委、市政府规划和制定了银川市自来水公司改制重组方案。2009年底，中铁一局与天津创业环保联合体中标银川自来水公司股权转让与增资项目，并获得增资重组后新公司49%的产权。
众所周知，中铁一局是一家国内知名的铁路、公路、地铁等基础设施建设大型施工企业，为什么搞起了水务？为什么会和天津创业环保联合拿下这个城市供水项目？中铁一局水务部副总经理盖芸在在日前由中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会举办的“中国PPP沙龙”内部研讨会上，娓娓道来该项目的始末。
“中铁一局是一家经验丰富、资质齐全的专业化水务环保工程施工总承包企业。”盖芸说。“全方位做水务，是中铁水务的战略定位。企业改制重组合资经营中可能出现的问题，我们认为也远远没有我们的主营业务——各类重大复杂工程建设项目的总承包管理复杂。”此外联合体另一家成员——天津创业环保股份有限公司，是中国首家以污水处理为主业的A、H股上市公司。其也涉足城市供水业务，2005年，曾以TOT模式运营了云南省曲靖市城市供排水总公司供水能力20万立方米/日，具有一定的城市供水运营管理业绩和经验。
盖芸告诉中国经济导报记者，对投资人而言，银川供水项目本身存在一定的缺陷，如项目初期供水规模小，资产和人员规模大，运营成本高、效率低。且投资人不控股、难以有效控制合资公司经营管理，后续的体制改革、机制转换和效率提升难度较大，而且投资人不能实行财务并表形成经营业绩。此外，由于国内的一些城市水务项目实现了高溢价转让，吊高了政府决策层的胃口，溢价转让的期望值普遍较高。这样，使许多企业望而生畏，对供水项目参与热情不高。在后续的合同制定中，中铁一局针对此，逐一设计了合同条款，保障自身利益。
此外，该项目也有着特殊的交易背景。一来，2008年爆发了国际金融危机，国内外一批企业资金链紧绷，不得不“捂紧钱袋子”、“抱团过冬”，业内企业参与能力、积极性和市场活跃度大大降低。二来，此前一些城市的水务项目高溢价转让在业内引起热议和争论，政府对水务项目尤其是供水项目引进外资心存疑虑，对股权转让坚持政府控股。境内外许多企业也知难而退，参与者少。这些综合的因素为中铁一局做出参与竞标的决定提供了条件。
政府一定不能开空头支票
金永祥对中国经济导报记者说，银川水务项目取得圆满成功，主要原因是运作规范。政府和企业的关系回归到合同关系、一般的民商法律关系。政府具有良好的契约精神，企业参与的积极性才会提高。“过去数年一些地方政府在推PPP项目时，单纯把这些项目当成政府的融资工具，为了吸引社会资本参与就开出一系列‘空头支票’，后期执行不下去又频繁违约，所谓的三赢局面最终演变成‘三输’。”金永祥表示。
在成功中标后，中铁一局与天津创业环保联合体与国资委、建设局和其他相关部门签订了多项合同文件。包括《股权转让与增资协议》、《特许经营协议》、《合资经营合同》、《合资公司章程》等。在保障社会资本自身利益方面，也有明确的规定。例如，关于水价调整的规定。双方特许经营协议约定，当供水累计单位总成本增加或降低超过10%时，甲方应协助政府按国家相关规定启动调价程序。从调价程序启动（合资公司提出成本监审申请）之日起到完成调价程序（通过调价决定日）的时限不超过1.5年，对于因特殊情况不能及时完成调价程序并给乙方造成损失的，作为一般补偿事件，由甲方给予乙方补偿。金永祥呼吁，在供水项目的PPP运行上，水价是关键因素。而水价的调整涉及民众的接受程度，往往说易行难。为了提供更好的公共服务，价格应该回归到和成本相对应的水平上。
前5年甲方将享有的分红让渡给乙方也是合同中的一项规定。鉴于本项目资产和人员规模大、供水规模小，供水效率低，近10万吨/日的工业自备井关闭的期限为5年等因素，政府做出了“甲方将其在合资公司成立5年（2011~2015）内在合资公司享有的分红让渡给受让方”的承诺。2011~2013年的红利分配，已按上述约定兑现。
建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧告诉中国经济导报记者，一个好的模式设计和一个好的合同，不能只维护一方的权益，一定是具有可操作性的、高效的。如果只是一味保障政府的所有权益，那么这份合同只会是“看上去很美”，在操作中各种困难和障碍会接踵而至。
成果显著
银川中铁水务集团这家新的合资公司运行4年有余，取得了可喜的成绩。
对于政府而言，盘活了存量资产，实现了国有资产增值。盖芸说，改制过程中，较转让前的自来水公司净资产8.8亿元增值约1.2亿元，增值率14%；其中政府获得了4亿余元现金，有效地保证了其他基础设施项目的建设。
对于水务公司，企业自我投资能力得到增强，减轻了财政负担。投资人向合资公司增加资本金1.0亿元、公积金2.0亿元，大大改善了资产负债结构，降低了财务成本，增强了自我投资发展实力。几年来，合资公司自行投资1.8亿元，扩建水厂、铺设管网、更新设备、收购民营自来水公司，共计新增供水能力8.5万吨/日，相当于一个县的日供水量。
第二，提升了供水服务能力，缓解了用水紧张局面。通过增加项目投资、扩大产能和改进管理、改善服务，提升改善了银川市供水能力和服务水平。2011年~2013年，日均供水量分别较上一年增长11.5%、5.2%和10.9%。
第三，健全了内部管控流程，提高了运营效率。对于财务报销、资金拨付，合资公司建立了严格的审批程序，不符合制度规定的预算的支出与款项无法报销和支付。3年多来，公司没有新进一名员工，供水规模扩大了23.6%，员工总数由当时的1193，减少到目前的957人。2013年职工平均年收入达到53441万元，比合资前2010年的38422元增长了15019元，增长率39%。
对于投资方而言，盖芸介绍，截至今年8月，项目的整体收益率是6%，略高于银行贷款利息。基于银川供水量增长的后发优势和水价改革的预期，日后收益率还会提高。
金永祥表示，在水务项目的PPP运作上，企业对于污水处理项目比供水项目的热情高很多，这是源于污水处理项目有清晰的边界，政企双方的权责容易划分，并且盈利前景良好。如果在供水项目上，政企双方能够操作规范，社会资本投资的供水企业与政府划清边界，政府可以建立水价补贴补助机制的具体形式及标准，一样可以获得成功。
链接
“兰州水务模式”
2006年9月，兰州市国资委发布公告转让兰州供水集团45%的股权，共计出让股权净值约为4.7亿元。招标结果显示，另外在两家同样是世界最有经验的城市水务战略投资机构苏伊士和首创集团的报价分别只有4.5亿和2.8亿的情况下，威立雅悍然出价17.1亿元中标。如此高额的溢价，被媒体称为“兰州水务模式”。这也令此后政府对于其他供水项目转让有了高溢价的期许。当时，兰州自来水厂背负着11亿的贷款和6.19亿的债务，每月亏损1000多万元。
威立雅水务是法国威立雅环境集团的水务处理子公司，在20世纪80年代初进入中国市场。迄今为止，在中国一半的省级地区拥有正在运营的项目，在华拥有1万3千余名员工，服务超过4300万中国居民。
威立雅的这种高溢价收购方式，引起了非常大的争议。质疑者指出，资本对付出的代价都会要求补偿，威立雅一定会通过提高水价连本带利地赚回它付出的资金。威立雅不久之后的确提出涨价要求。经过一番争议之后，兰州居民用水的水价在2009年从1.45元/吨上调至1.75元/吨。而在2007年之前，兰州的水价已经多次上调。
