■PPP寻路·信用重建
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赵乃育/绘
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“这些事不能往下说，剩下都是眼泪了！”《经济参考报》记者在东北一个地级市采访时，一位企业家谈及PPP欲言又止，既有所顾虑，又担心失去表达机会。
记者走访多地发现，虽然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推广中出现“响应号召多，实际推进少”的现象。其背后一个重要原因是，地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出执行力弱、缺乏契约精神等问题，社会资本对PPP模式仍然顾虑重重。甚至有企业家称PPP项目“合同是张纸，签完随时改”。
政策随意承诺缩水 市场规则退居二线
多位企业家在接受采访时称，对于PPP项目的担心主要在于有些地方政府部门契约精神匮乏，导致企业面临政策随意性风险、兑现风险和换届风险。
华鸿水务集团与一些市、县有污水处理方面的合作。集团董事长林金华对《经济参考报》记者说，由于物价上涨需要调整补贴，公司和一些地方政府产生矛盾。有的地方政府会考虑你的利益，有的地方政府完全不管你。“一个地方一种做法，换一个领导一套政策。这种随意性与法理相抵触，企业往往无所适从”。
不少企业反映，地方党政负责人拍脑袋定的调子，有时就是PPP合作的准则。北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新忧虑地说：“竞争、透明等市场规则退居二线，你说企业怎么能不担心？”
记者发现，在一些PPP项目合作中，地方政府部门往往会承诺一些条件，但经常出现兑现缩水或完全不兑现的情况。一些受访的污水处理企业反映，在污水处理厂按合同建成后，地方政府承诺建设的管网并没有配套，导致社会资本成了“孤岛”。再如北京“鸟巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。
此外，不少接受采访的企业家反映，地方政府部门换届时“新官不理旧账”的做法是社会资本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的时候，很容易发生扯皮。
南方一家工业园区采用PPP模式建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。类似的情况不少企业都遇到过。龙江环保集团股份有限公司总裁朴庸健说，目前一些地方政府换届后对项目运营管理不连贯，不遵守双方约定的项目协议，大幅加剧PPP项目投资风险。
政府包办事务过多 监管边界模糊不清
政府不履职或经常动用行政手段干预，也是PPP模式在推广过程中遭遇的一道隐形“弹簧门”。朴庸健说：“地方政府一般都较为强势，如果地方操作不到位或者履约的自觉性不好，企业的合法权益是无法保障的。”
“运用PPP模式需要政府部门减少公共资源的直接配置，充分激发市场活力，但现实情况恰好相反。”朴庸健说。
龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的日污水处理能力达到15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。
这样的情况并不罕见。《经济参考报》记者在采访中了解到，一些污水处理企业与地方政府以BOT（建设-运营-移交）模式合作修建污水处理厂时，政府部门要求他们上马污水处理规模很大的处理设备，承诺通过加大管网建设使若干年后污水收集量达到规模。然而若干年后，污水收集量始终难以达到相应规模，造成企业设备大量闲置，无法获得合理回报。
“一些地方在强调PPP项目引入社会资本促进公用事业积极发展时，没有完全厘清政府与企业的角色定位，政府包办的事务过多过细，监管边界不明晰。”朴庸健说。
中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立认为，PPP模式中出现的问题，既是政府部门“应该干的事没干好”，又是“不该干的事情干了很多”，比如干预企业的投资决策等，这些行为非常不利于PPP项目健康发展。
完善PPP合同制 监督政府失信行为
一些接受《经济参考报》记者采访的学者和企业家建议，公共基础设施PPP项目涉及面广、投资额大、合作周期长，需要建立程序严密、运行规范、监督严格有效的监管流程，实现全过程动态监管，真正维护公众利益。
专家建议，完善PPP合同制定，突出涵盖性和权威性，为进行下一步规范监管打牢基础。由于PPP伙伴合作关系建立在特许经营合同基础之上，因此监管首先是依托合同实施。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说，国外很重视PPP合同范本的制定，很多重要领域的PPP标准合同的页数一般在1000页以上，而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。PPP项目各方应依托国家PPP综合服务平台，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。
黑龙江财政厅和广西财政厅的工作人员认为，应建立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对PPP项目建设、运营进行全方位有效监管。在充分整合PPP信息资源基础上，搭建国家PPP综合服务平台，实现PPP项目数据、征信、运作和监管的公开化，有效规避信息不对称、寻租空间大、政府或企业违约失范等问题。
同时，应加强PPP项目准入环节监管和审批，引入财政“一票否决”，建立中长期预算规划。中国PPP研究院院长贾康认为，PPP属于政府投资公共项目，其未来每年的支出总额便是政府未来债务。国际货币基金组织（IMF）强调财政部门在PPP项目立项上有否决权，而我国目前财政部门的约束力比较弱。
郭建新认为，PPP模式独有的长期付费机制需要配套的预算支持，但我国实行的年度预算机制使PPP长期款项支付难以保证，可尝试依托国家PPP综合服务平台，建立PPP项目中长期预算规划，对其中政府支出责任的部分明确列示，予以监管，确保项目有支付能力。
此外，朴庸健建议，落实政府监管机构在公共项目实施中的责任追究制度，强化对监管者的问责和执行。他举例说，国务院颁布的《城镇排水与污水处理条例》去年起正式施行，其中规定“污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用”。但因该条例没有配套处罚办法，政府支付运营费用随意性大。专家建议依托国家PPP综合服务平台，探索建立针对政府监管的绩效评价体系，引入民众参与，对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。
