住建部科技发展促进中心城乡减排技术处副处长孔祥娟：
住建部科促中心副处长孔祥娟
党的“十八大”报告提出“努力建设美丽中国、优化国土空间开发格局、增强生态产品生产能力、加强生态文明制度建设”。这是围绕生态文明建设的新表述首次出现在党代会报告中，首次把生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。污泥处理处置工作是我国生态文明的重要环节，我们应该把污泥处理处置工作的认识高度进一步提升。
一、城镇污泥处理处置现状
1、泥量
根据《城市建设统计年鉴》，截止2014年底，我国污水处理能力已经达到了1.51亿吨/日，污泥的产量超过3500万吨/年(含水率80%)，污泥产率为万吨污水产量约5-10吨干污泥。
2、泥质
(1)我国污泥中的有机质含量偏低，国外有机质含量是60-70%，中国有机质含量是30-50%，从而导致热值低，难以支持燃烧;产气率低，厌氧消化效率低等问题。其原因主要是：化粪池影响、管网不完善、沉砂池除砂效率低。
(2)我国的环境现状造成了污泥处理处置工程量大。很多泥沙进入到污水处理系统，并沉积在污泥当中，导致Hg、Cr、As、Zn、Cu、Ni等重金属含量高，溴类、氯类等有机污染物高。其原因主要是工业废水前期监管不到位，很多工业废水排放到城镇的污水处理系统当中，造成后续土地利用风险大。
3、城镇污泥处理现状(2012年底数据)
(1)厌氧消化：已建成的污泥厌氧消化项目接近50座;仅15座左右正常运行。
(2)好氧发酵：已建成的污泥好氧发酵项目近50座，但大部分规模小且分散，建设标准较低，存在臭气等二次污染问题。
(3)深度脱水：超过100座污水处理厂采用，但调理剂用量过大，在处理的经济性和消纳途径等方面存在一定局限性。
(4)热干化焚烧：建成的污泥干化焚烧项目已达10余家，投资高、能耗高、对操作管理的要求较高、运行成本高。
4、城镇污泥处置现状
2009年和2014年城镇污泥处理处置状况的差别：填埋，因为2009年出了《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》(建城[2009]23号)，对于填埋技术方向，大家认识也比较深了。填埋不是最妥善的一个处置方式，所以填埋的减少幅度还是比较多的，减少了20%。制肥工艺，属于资源化的范畴，越来越受到重视了，增加了5%。但是，焚烧增加了10%。因为污泥围城的现象非常严重，在解决问题的时候，大家想一劳永逸，直接上了污泥焚烧的项目，所以增加了10%。
5、存在问题
污泥稳定化、资源化水平较低;“重水轻泥”、投资不到位，污泥处理处置目标不明确;政府部门的协调及处理设施运行人员专业水平较弱;配套政策和标准体系不完善。
6、未来趋势
(1)能源回收：高含固厌氧消化等。
(2)资源利用：热解制碳、磷回收、土地利用等。
(3)安全处置：重金属去除、固定等。后续重金属污染如果不去除、污泥不稳定的话，将存在对后续环境的二次污染，所以安全处置是我们始终要关注的重点。
二、城镇污泥处理处置责任主体
下面分析一下污泥处理处置工作的责任主体到底是谁?我们曾经一度对责任主体是有认识误区的，这也是约束污泥处理处置工作发展的重要因素。
1、责任主体不明确的原因
责任主体不明确是制约污泥处理处置管理体制得以理顺的关键因素，责任主体不明确有三个主要原因：
(1)传统的污水处理厂并非一个民事法人主体，而是事业单位，是为政府义务服务的附属实施机构，无法独立承担有关责任。
(2)污泥处理没有专门的经济支撑体系，一般城市污水收费尚不足以维系运行，污泥处理运行费用没有着落，使得责任被旁置。
(3)过分强调“资源化”技术路线，忽视了政府和有关污水污泥处理设施运营企业的首要责任是污染物减排。
污泥处理关系到经济支撑体系的问题，我们很欣喜地看到，经过多年酝酿，2015年发改委联合财政部、建设部发布了《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》，明确将污泥处置的费用纳入到污水处理费里，同时明确了相应的标准，即设市城市污水处理收费每吨调至居民不低于0.95元/吨，非居民不低于1.4元/吨，县城、重点建制镇每吨调至居民不低于0.85元/吨，非居民不低于1.2元/吨，未征收污水处理费的市县和重点建制镇最迟2015年底前开征。
2、城镇污泥处理处置责任主体
我国一系列的法规体系支撑了责任主体的定位：
(1)政府是污泥无害化和稳定化的责任主体。2005年发布的《固废法》对此就有非常明晰的条款。
(2)地方人民政府是污泥处理处置设施规划和建设的责任主体;污泥处理处置设施运营单位负责污泥的安全处理处置。地方人民政府应优先采购符合国家相关标准的污泥衍生产品(2009年2月18日《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》)。
(3)政府在污泥问题存在两种责任。①公共服务责任：污泥无害化、稳定化处理服务的最终付费主体在任何情况下都是地方政府，而污泥的资源化大都不属于政府的公共服务责任，但属于地方政府污泥处置法规和强制性标准所约定的范围。②社会管理责任：可采取制定处置标准和强制性处置法规的方式，约束污泥处置行为。
同时，《固废法》第十七条明确“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施”，其实污水处理厂并不是一点责任也没有，它应该也对环境污染控制负有主体责任。污水处理企业承担着污泥处理处置的责任，应该对本企业产生的污泥合理处置并使之最终达标，政府给了费用就要承担相应的责任。
3、各部门责任
(1)环保部门：关注控制污泥带来的环境污染问题(部门责任)，最大限度地减少污泥的污染(公众利益)。
(2)建设部门：关注污泥及时消纳问题(部门责任)和处理处置问题(国家利益)。
(3)农业部门：关注污泥肥料提高产量，是否对产品有影响及食品安全问题(公众利益和部门责任)。兼顾各方关切，规定鼓励除农用外的污泥土地利用，限制性污泥农用。
三、城镇污泥过渡期应急处理处置
虽然我们经常说污泥处理处置的春天来了，但事实上它还没有真正到来。在这个过渡期，还没有大量资金投入的情况下，前期各相关部门已经制定了一系列的标准规范、技术指南、政策等，我们还是要依据这些政策来开展污泥处理处置的应急工作。
1、城镇污泥过渡期应急处理处置
2015年，住房城乡建设部、环境保护部下发了《关于开展城镇污水处理厂污泥处理处置情况专项检查的紧急通知》(建城函[2015]28号)，开展专项的检查工作，对于临时处置的专项进行检查，重点检查临时堆放点和过渡期厂址是否合适，是不是按照污泥处理处置技术指南具体执行等。
(1)开展城镇污泥处理处置专项检查。各地要立即组织开展污泥处理处置专项检查，重点对污泥临时堆放点及处置场地进行排查和整治，切实防范污泥二次污染。
(2)加强对污泥产生量、去向及处置量的监督核查。
(3)进一步加强对污泥泥质的监测监管。
(4)加快污泥处置设施建设。尚未建成“永久性”污泥处理处置设施的，要抓紧制定过渡期污泥处理处置方案，严格按照《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南》要求，做好应急处置与风险管理工作，防治二次污染。
(5)强化监督执法。
2、《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南》规定
(1)安全环保：确定污泥处理处置技术路线需首要考虑的约束条件。在过渡期里，首要考虑的就是安全环保，不能因为没有建成永久设施，就可以随意堆放，随意污染我们的环境。
(2)因地制宜：确定污泥处理处置技术路线应始终坚持的重要前提。
(3)循环利用：确定污泥处理处置技术路线时需考虑的重要方向。
(4)节能降耗：确定污泥处理处置技术路线和技术方案的重要因素。
(5)稳妥可靠：确定污泥处理处置方案的基本要求。
3、常用的污泥应急处置措施
简易存置是最常用的污泥应急设施，简易存置措施可分为汛期和旱季两种情况。
在汛期降雨频繁，场地开放、没有围挡的条件下，将污泥直接堆置成有序的条垛，同时采取石灰和塑料薄膜双重覆盖的措施，最大限度地降低臭味散失和苍蝇孳生。在旱季降雨较少，且场地封闭、有围墙的条件下，将污泥先自然摊晒5-7天，降低含水率后再堆成条垛存置。摊晒过程中严密覆盖石灰，堆成条垛后严密覆盖沙土，以减少臭味散失。
场地的选择，要远离人群聚集区、农业种植区和环境敏感区域。简易存置的污泥避免长期堆放，再根据当地的条件选择不同的污泥处理处置方式。当污泥不适用土地利用，还不具备焚烧的条件下，这时候才可以填埋。以填埋为处置方式时，可以采用石灰稳定工艺。严格限制并逐步禁止未经深度脱水的污泥直接填埋。
四、PPP模式在城镇污泥处理处置中的前景
在去年财政部力推的情况下，PPP模式在各个城市得到了大力发展，这是公共部门和私人合作的经典模式。PPP模式更侧重经济的发展模式，这里面离不开后期的政府信用，现在缺乏法律基础，还有一些部门的冲突。2015年是PPP模式整体的突破年，相关部门前期制定一系列的文件，支持PPP模式的推广。
1、PPP概述
PPP模式是公共部门与私人企业合作模式，20世纪80-90年代，由英国发展起来，其实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
(1)组织形式：包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织(如政府)。
(2)特征：伙伴关系、利益共享、风险公担。
(3)运作模式：包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、租赁—运营—移交(LOT)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、购买—建设—运营(BBO)、区域特许经营等。
2、PPP实施关键
(1)PPP模式更应侧重于经济的发展模式，而非简单的融资功能，是一种伙伴关系。
(2)PPP模式离不开政府诚信，对PPP绩效的考量，不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度。
3、PPP实施过程中需防范的事项
(1)名为PPP，实际让政府背上高息债务。
(2)社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费高收费。
(3)不同地区的同类项目，因标准不统一导致混乱。
(4)由于操作不阳光、不透明，导致出现灰色交易。
(5)社会投资者出现经营危机影响公共服务项目正常运转时，政府部门缺乏应急措施。
4、污泥处理处置领域PPP的前景
(1)江苏、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具体PPP项目，其中环保类PPP项目，包括污水处理、垃圾处理、生态环境方面，共计162个，总投资约523亿元。
(2)在环保领域践行PPP模式，需要政策引导和模式创新。
(3)污泥处理处置需要政策引导和模式创新，并借鉴其他项目的经验。
(本文根据“第十届水行业热点技术论坛”演讲资料整理，未经本人审核)
原标题:孔祥娟：城镇污泥处理处置现状与PPP模式前景
