山东经济社会的快速发展几乎世人皆知，但要说山东水资源的自然禀赋很差，水资源短缺是制约山东经济社会发展的最大瓶颈，这可能很多人并不知情。这些年，山东省在全国率先创设了最严格水资源管理制度框架体系，谋划了兼具防洪供水生态复合功能的现代水网总体布局，扎扎实实地加快基层水利服务体系建设，今年又率先在全国开展了水生态文明建设，成功破解“水瓶颈”制约难题，为山东经济社会可持续发展提供了坚实的水利支撑和保障。

本报从本期起连续推出山东省水利厅厅长杜昌文的专访文章和四篇特稿，力求全面报道山东省破解“水瓶颈”制约难题的方略与实践，完整体现山东水资源管理、现代水网建设、水利公共服务、水生态建设工作的思路和巨大成效。

在山东省水资源情况监测统计表上，一组数据赫然醒目：截至去年年底，全省用水总量减少了2亿立方米，地下水水位平均回升了0.24米，万元GDP取水量由上年的72立方米降到65立方米。

强烈的数据对比，印证了在去年经历秋冬春三季连旱、支撑经济总量两位数增长、保障粮食总产九连增的大背景下，全省用水总量不增反减，地下水水位不降反升。对于严重缺水的齐鲁大地，这份成绩更显得弥足珍贵。

“这是山东贯彻落实科学发展观，践行新时期治水方略，率先实行最严格水资源管理制度的成果展现；也是破解‘水瓶颈’制约，以水资源可持续利用支撑和保障经济社会可持续发展的战略抉择，更是推动水利现代化示范省和‘生态山东’建设，促进人水和谐的成功实践。”山东省水利厅党组书记、厅长杜昌文的一席话，道出了数据背后的深刻内涵和深远意义。

可持续发展遭遇缺水之困

量水而行呼吁最严格水资源管理

山东地处黄淮海平原，属于严重缺水地区。全省水资源总量仅占全国水资源总量的1%；人均水资源占有量相当于全国的1/6和全球的1/25，远远低于国际公认的人均1000立方米水资源量的临界值。

“如果把全球人均水资源量比作一桶水，全国人均就只有一盆水，到了山东，人均只剩下一杯水。”山东省水利厅巡视员梁振洋打了个比方，“不仅如此，山东水资源时空分布也极为不均，属于典型的生态气候型、社会承载型、经济发展型缺水并存的地区。”

严峻的现实不可回避：即便一般年份，山东年用水缺口仍达40亿立方米，已成为制约全省经济社会可持续发展的最大瓶颈，水资源短缺、水灾害威胁、水生态退化三大水问题并存的现状愈加突出。

只有实现水资源的可持续利用，才能为山东在全面建成小康社会的道路上继续走在全国前列提供强有力的支撑和保障。

什么样的水资源利用方式才称得上是可持续的？杜昌文解释道：“只有把区域年度用水总量控制在正常年份下个年度能够自然更新、补充和循环的范围内，才能实现水资源的有效保护、合理开发和永续利用。其中，最根本最有效的措施就是加强制度建设，建立起最严格的水资源管理制度，控制用水总量，以此形成‘一控双促’的倒逼机制，促进用水方式和发展方式转变，引导生产力空间布局、经济结构、产业形态、发展方式乃至生活方式能够与水资源禀赋条件和水环境承载能力相适应，推动经济社会真正步入科学发展轨道。”

“眼睛向内”控制用水总量

形成“一控双促”倒逼机制

因水制宜，量水而行。在水利部的正确指导和省委、省政府的高度重视下，2010年10月，山东省在全国第一个制定出台了《山东省用水总量控制管理办法》（以下简称《办法》），这是我国第一部区域用水总量控制的政府法规，充分体现了省委、省政府贯彻落实科学发展观的高度自觉和对山东未来发展的高度负责。以此为标志，山东省在全国先行先试，率先创设性地构建起最严格水资源管理制度框架体系。

用水总量控制是山东第一次提出，在全国没有现成经验可以参考，对大家来说也只是个概念。谈到其具体操作，山东省水利厅规计处处长高希星介绍了四个主要环节：首先是科学制定控制指标体系。通过制订水资源综合规划，确定区域用水总量指标、用水效率指标和水功能区限制纳污容量指标，形成省市县水资源管理的“三条红线”。其次是严格年度计划用水管理。如果取用水量达到或者超过年度用水控制指标，下一年度将暂停审批取水申请，不再增加新的用水。第三是严格用水许可制度。新增用水项目申请用水要符合“六个必须”，即必须把取用水量控制在当地年度用水总量控制指标以内，必须符合产业政策、经济布局规划和行业用水定额标准，必须通过水资源论证、防洪影响评价与水土保持方案审批，必须满足节水和污水处理“三同时”的要求，必须符合计量设施技术标准并及时足额缴纳水资源费。第四是加强监督考核。要像土地管理一样，把用水总量作为“红线”管理，突破“红线”的要对当地政府主要领导问责,并对违法许可、非法取水的责任人追究相应责任。

控制了用水总量，如何满足经济社会发展合理的新增用水需求？山东的做法是“眼睛向内”节水挖潜，根据水资源禀赋条件考虑发展方式，建设节水型社会，提高水资源利用效率，由此形成“一控双促”的倒逼机制，即通过控制用水总量促进用水方式和经济发展方式转变，进而保障区域水资源的可持续利用。

“从这个意义上讲，控制用水总量绝不是限制经济社会发展，相反是为了引导和促进经济社会更科学地发展。”杜昌文表示。

年取用地下水从3000多万立方米降到40多万立方米，除少量生活用水外，工业用水全部改用黄河水。这是淄博市桓台县最大的取水户——博汇集团转变用水方式的前后对比。2011年，该市通过用水总量分类指标控制，督促用水大户尤其是高耗水行业封闭自备井，优先利用客水黄河水，置换部分地下水开采量，实现了采补平衡，有效遏制了地下漏斗区的扩大和地面沉降灾害的发生。

随着“一控双促”倒逼机制的普遍建立，保障水资源可持续利用的观念深入人心，滕州市也依据资源禀赋来考虑用水结构，主动提出把工业用水指标换成地表水和再生水，优先保障把最优质的地下水留给老百姓饮用。

定额内保公平超定额讲效率

用水定额管理激发节水内生动力

用水总量控制是对一个区域而言的，那么对于单个的用水户来讲，如何“自觉”提高用水效率，激发其节水内生动力呢？山东的实践证明，最有效的方式就是实行用水定额管理，引导和促进全社会节水、爱水、护水。山东制定了九大重点工业行业的产品用水定额、主要农作物灌溉用水定额、饮用水企业产水率等地方标准，并为用水许可审批提供了基本依据。

节水增效最直接的办法是提高水价，利用经济杠杆反映资源稀缺程度。但水资源又具有很强的公益性，直接关系老百姓的根本利益，水价太高将会影响人民群众的生活水平。在广泛调研和深入思考的基础上，山东省确定了“定额内保公平、超定额讲效率”的原则，推行基本水价制度。

通俗讲，就是根据用水定额标准，对定额内用水保公平，执行基本水价，公平保障人民群众的基本用水权益；对超定额用水讲效率，累进加收水资源费，以此提高用水效率，引导用水户主动采取节水措施，把水资源配置到效率最高的产业去，促进转方式、调结构，走出一条有特色的管水用水之路。

“定额管理的这套机制非常奏效，现在用水大户普遍都很重视节水，自觉采取节水措施。因为不节水，代价真是太大了。”据淄博市水资源管理办公室书记、主任孙即顺介绍，他们每季度都要对年度用水计划执行情况进行考核，对超过用水计划指标10%以下的部分加收一倍水资源费；超过用水计划指标10%以上30%以下的部分加收两倍水资源费；超过用水计划指标30%以上的部分加收三倍水资源费。自2010年以来，全市共下发超计划告知书800余份，对374家（次）超计划用水企业（单位）作出了处罚决定。

在中国铝业山东分公司采访时，装备能源部区域工程师石维平告诉记者，在定额管理机制的带动下，公司不断加大计划用水力度，通过一系列的节水新工艺、新技术的开发应用和污水处理项目建设，实现了废水资源化和工业废水“零排放”，水的重复利用率达到95.8%，企业用水量连续多年控制在计划指标之内。

“除实行基本水价制度外，下一步山东还要探索建立综合水价制度和水权制度，打破价格壁垒，培育水市场，使定额内节约的水能够有偿转让，从而促进产业内、城乡间、区域间的水资源优化配置，将山东水资源管理工作推向更高更广的领域。”杜昌文表示。

泉城复涌，水系联网，湿地建设，生态水利……这些年，齐鲁大地的人们强烈感受到天蓝水绿的更多惬意和闲适，优美的水生态环境不断透出“幸福”的味道。这份幸福，正是得益于山东贯彻落实最严格水资源管理制度这场深刻变革的成功实践。作为一项开创性的事业，最严格水资源管理制度从抽象概念到载体建设，在有限的水资源量中无限创造性地探索可持续利用，引领着山东水资源管理各项工作继续走在全国前列，更让山东这个水利改革发展的弄潮儿在水资源管理领域勇立潮头。

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